I SA/Ke 63/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 grudnia 2024 r. nr 2565/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) decyzją z 18 grudnia 2024 r. nr 2565/2024 wydaną dla D. W. (wnioskodawca, skarżący) odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 43 814,08 zł, w tym: - z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres 03/2004 – 01/2005; 04/2011 – 09/2011; 01/2012 – 03/2012; 05/2012 – 07/2012 w łącznej kwocie 19 236,44 zł, - z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za okres 10/2001 – 12/2004; 07/2010 – 05/2011; 07/2011 – 09/2011; 01/2012 – 03/2012; 05/2012 – 07/2012 w łącznej kwocie 24 430,30 zł, - na Fundusz Pracy za okres 12/2004; 07/2012 w łącznej kwocie 147,34 zł. Organ wyjaśnił, że 10 października 2024 r. wpłynął wniosek D. W. o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wnioskodawca wskazał, że w przeszłości prowadził działalność gospodarczą. Wyjaśnił, że w wyniku splotu niekorzystnych okoliczności zarówno natury biznesowej, jak i osobistych, dalsze zarobkowanie w ten sposób stało się nierentowne. Dodał, że głównym problemem okazał się brak możliwości regulowania składek na ubezpieczenia społeczne - zarówno własne, jak i w części dotyczącej pracowników. Wyraził przekonanie, że będzie w stanie w całości uregulować zaległe składki należne za pracowników w przypadku zawarcia z ZUS rozsądnej ugody. Podał, że ma świadomość ciążących na nim obowiązków i nie zamierza się od nich uchylać. Dodał również, że w świetle bieżącej sytuacji zdrowotnej, majątkowej i finansowej nie będzie w stanie spłacić należności w całości, jednorazowo. Wskazał, że zawarcie ugody popartej możliwym do udźwignięcia układem ratalnym powinno uzdrowić jego sytuację i uczynić spłatę zaległości realną. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest w wieku poprodukcyjnym, ma 67 lat. Pomimo korzystania z uprawnień emerytalnych i uzyskiwania świadczenia emerytalnego, z uwagi na sytuacje w jakiej się znajduje, nadal świadczy pracę w charakterze nauczyciela. Dodał, że w innym wypadku nie byłby w stanie się utrzymać, nie mówiąc już o spłacie zadłużenia. Zaznaczył, że nie posiada innych źródeł zarobkowania. Podał, że nie posiada także majątku, który mógłby spieniężyć celem dokonania spłaty zadłużenia. Zastrzegł przy tym, że przysługuje mu udział w użytkowaniu wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] położoną w K. przy ul. [...]. Nadmienił, że poza zwykłymi wydatkami i kosztami związanymi z codziennym funkcjonowaniem, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach III Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt III RC 892/23 z 14 lutego 2024 r., został zobowiązany do łożenia na rzecz swojej małżonki H. P.-W. kwoty 3000,00 zł miesięcznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie tytułem przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny. Podał, że pod koniec sierpnia 2024 r. na skutek wypadku doszło u niego do złamania panewki stawu biodrowego. Przeszedł zabieg operacyjny, był hospitalizowany. Wyjaśnił, że aktualnie musi prowadzić oszczędny tryb życia i w przyszłości będzie poddawany rehabilitacji. Zaznaczył, że nie wie w jaki sposób odniesiony uraz będzie rzutować na jego funkcjonowanie. Zakład wskazał, że w związku z nieopłaceniem przez wnioskodawcę należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w lipcu 2011 r. i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwać będzie do zakończenia postępowania. Okolicznością wskazującą na brak przedawnienia należności za okres od 02/2011 do 07/2012 r. jest fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości położonej w Kielcach. Organ zaznaczył, że składki na FUS za okres 05/2012, 06/2012; FUZ za okres 10/2001, 11/2011, 12/2001, 01/2002 - 10/2002, 01/2003 - 08/2003, 12/2003, 05/2012 -06/2012 mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Odsetki za te okresy zostały naliczone na dzień przedawnienia poszczególnych składek. Dodał, że zawarcie umowy ratalnej również zawiesiło bieg terminu przedawnienia do dnia obowiązywania umowy ratalnej. Z uwagi na powyższe, wszystkie należności, które figurują na koncie wnioskodawcy są wymagalne. Organ ustalił, że wnioskodawca jest zatrudniony na umowę o pracę oraz pobiera świadczenie emerytalne. Z tytułu pracy zarobkowej wnioskodawca osiąga dochód w wysokości 2860,00 zł brutto, tj. 1800,00 zł netto miesięcznie. Z danych Zakładu wynika, że z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę, w okresie od września do listopada 2024 r. wnioskodawca osiągnął dochód w wysokości ok. 4049,24 zł brutto, tj. ok. 3090,61 zł netto średniomiesięcznie. W aktach sprawy brak jest informacji, czy z tego wynagrodzenia dokonywane są potrącenia egzekucyjne, ani w jakiej wysokości. Z kolei wysokość świadczenia emerytalnego wynosi 4186,34 zł brutto miesięcznie. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia egzekucyjne - alimentacyjne w kwocie 418,63 zł miesięcznie oraz potrącenia wewnętrzne na rzecz Zakładu w kwocie 2093,17 zł. Do wypłaty przysługuje wnioskodawcy kwota 1095,77 zł. Ponadto wnioskodawca jest żonaty, jednakże ma z żoną ustanowioną rozdzielność majątkową, prowadzą osobne gospodarstwa domowe, nie mieszkają razem. Ponosi stałe koszty związane z utrzymaniem w łącznej wysokości ok. 1200,00 zł, w tym: 500,00 zł z tytułu czynszu, 300,00 zł z tytułu opłat eksploatacyjnych, 400,00 zł z tytułu kosztów związanych z leczeniem. Poza przedmiotowym zadłużeniem wnioskodawca posiada inne zobowiązania pieniężne: z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 8000,00 zł - miesięcznie 1500,00 zł, alimentacyjne - w kwocie 3000,00 zł miesięcznie. Ww. zobowiązania są spłacane w ramach prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji. Wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej ani innych form wsparcia. Nie posiada ruchomości. Nie posiada wierzytelności ani innych praw majątkowych. Posiada prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w K.. Zdaniem organu nie zachodzą wobec wnioskodawcy przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Następnie organ powołał treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdził, że nie ma on zastosowania, ponieważ wnioskodawca nie prowadzi już działalności gospodarczej. Przytaczając okoliczności wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, organ wskazał, że sytuacja finansowa wnioskodawcy, pomimo iż jest przez niego uznana jako trudna, nie nosi znamion ubóstwa, a stałe źródła dochodu zapewniają możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Zaznaczył, że minimum socjalne w warunkach cenowych dla Il kwartału 2024 r. ustalone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na podstawie notowań cen udostępnionych przez Główny Urząd Statystyczny dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1789,05 zł. Zważywszy na powyższe, wnioskodawca posiada dochód wyższy niż ustalona kwota minimum socjalnego dla 1-osobowego gospodarstwa domowego. Wyjaśnił, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Wobec powyższego, w ocenie Zakładu, nie wystąpiły okoliczności potwierdzające istnienie przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Oceniając wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia, organ stwierdził, że nie neguje wystąpienia u wnioskodawcy kłopotów zdrowotnych jednakże przesłanka z tego przepisu ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, kiedy choroba osoby zobowiązanej lub któregoś z członków jej rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskanie dochodu niezbędnego do opłacenia należności. Sytuacja taka nie zachodzi, gdyż wnioskodawca jest osobą aktywną zawodowo - osiąga dochody z pracy zarobkowej oraz pobiera z Zakładu przyznane na stałe świadczenie emerytalne. Podsumowując organ wyjaśnił, że podejmując decyzję w sprawie umorzenia bierze pod uwagę nie tylko ważny interes wnioskodawcy, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. W tym przypadku Zakład odmówił uwzględnienia wniosku, przedkładając interes społeczny jako nadrzędny. Powodem powyższego były następujące okoliczności: 1/ sytuacja materialna wnioskodawcy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa, a więc Zakład nie ma wystarczających argumentów do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności z tytułu składek; 2/ wnioskodawca nie przedstawił dokumentów pozwalających na stwierdzenie zaistnienia okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności z tytułu składek; 3/ Zakład jest instytucją powołaną do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, a w związku z tym podejmowania decyzji z ograniczeniem negatywnych dla społeczeństwa skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia; ubezpieczenia mają solidarny charakter, co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców; 4/ akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników, lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Skargę na decyzję Zakładu złożył D. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje przesłanek do stwierdzenia, że zachodzą okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności z tytułu składek, przy jednoczesnym niedostatecznie wnikliwym rozważeniu okoliczności, o których mowa w 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia; 2/ art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez stwierdzenie, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu bowiem zostały zabezpieczone poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej na udziale w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (w treści decyzji błędnie określonej mianem hipoteki na nieruchomości) położonej w K., dla której Sąd Rejonowy w Kielcach prowadzi księgę wieczystą [...], podczas gdy ww. zabezpieczenie ma charakter jedynie iluzoryczny, albowiem ze względu na jego treść, z tak ustanowionej hipoteki wierzyciel skorzystać nie będzie w stanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania wraz ze zobowiązaniem organu do ustalenia, czy należności z tytułu składem uległy przedawnieniu, a jeśli tak - które (za które okresy). Uzasadniając skargę zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jego argumentacja została oceniona jako niewiarygodna (lub nieuwiarygodniona), bowiem rzekomo nie przedstawił dokumentów pozwalających na stwierdzenie zaistnienia okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności z tytułu składek, przy czym organ nie wskazał w treści tego samego uzasadnienia, jakimiż to dokumentami należałoby się legitymować, aby w oparciu o ww. przepisy móc liczyć na udzielenie tego rodzaju dobrodziejstwa. Wskazał, że do wniosku załączył wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 14 lutego 2024 r. oraz kartę informacyjną leczenia szpitalnego z 10 września 2024 r. w Klinice Chirurgii Ortopedyczno-Urazowej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach. Argumentował, że innych dokumentów organ od niego nie wymagał, za wyjątkiem oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, które złożył. Oświadczył, że ma świadomość, że jako wnioskodawca jest obciążony ciężarem wykazania okoliczności, na które się powołuje, jednak ze strony organu również nie było żadnych sygnałów, wedle których materiał dowodowy jest niewystarczający. W zakresie drugiego zarzutu podniósł, że wbrew zawartemu w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniu nie jest właścicielem nieruchomości obciążonej hipoteką. Posiada natomiast udział w łącznej wielkości 7116/77936 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. Nieruchomość, na której zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, stanowi drogę dojazdową do okolicznych nieruchomości. Z przyczyn, których nie zna, udział ten nie został zlicytowany i zbyty w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego z jego udziałem jako dłużnika. Wskazał, że na skutek tego ewidentnego zaniedbania (po stronie komornika, ale i wierzycieli), prawo to ma jedynie charakter iluzoryczny - trudno bowiem sobie wyobrazić, aby ktokolwiek zechciał je nabyć. Osobną kwestią jest fakt, że Zakład nigdy do przysługującego mu w tym prawie udziału nie kierował egzekucji. Co znaczące, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji podano, że zabezpieczenie hipoteczne stanowi okoliczność wskazującą na brak przedawnienia należności z tytułu składek za okres od 02/2011 do 07/2012, jednak decyzja dotyczy również należności z tytułu składek za okres 03/2004 - 01/2005 (ubezpieczenie społeczne); 10/2001 -12/2004 (ubezpieczenie zdrowotne); 12/2004 (Fundusz Pracy). Zdaje się to wskazywać, zdaniem skarżącego, na słabość argumentacji organu i sugerować, że część należności z tytułu składek mogła ulec przedawnieniu. Skarżący wniósł o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wydruku z księgi wieczystej nr KI1L/00040779/0 na okoliczność jej treści, w szczególności celem wykazania rodzaju przysługującego mu prawa oraz faktu, zakresu i daty ustanowienia obciążenia rzeczowego w postaci hipoteki. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie 10 kwietnia 2025 r. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu załączonego do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024.1267), dalej jako "p.u.s.a." i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935), dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Skarga jest zasadna, albowiem zdaniem sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Zakładu z 18 grudnia 2024 r. nr 2565/2024 wydana dla skarżącego odmawiająca mu umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 43 814,08 zł Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wymagane należności dotyczą nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2004 roku, zdrowotne od października 2001 roku oraz Fundusz Pracy za grudzień 2004 roku i lipiec 2012 roku (str. 1 tej decyzji). W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może dotyczyć więc tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 350; dalej jako "u.s.u.s.") w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie objętych wnioskiem kwot z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16 i powołane w nim orzecznictwo NSA, ten i przywołane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle silnie ugruntowanego orzecznictwa NSA nie budzi również wątpliwości, że sądy administracyjne posiadają kognicje do kontroli, w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tychże składek (por. wyroki NSA z: 14 sierpnia 2024 r., I GSK 833/23; 22 sierpnia 2024 r., I GSK 1005/23). W wyroku z 28 sierpnia 2024 r. (I GSK 1125/23) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że jakkolwiek przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Wyjaśnił także, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności związane z ustaleniem, czy mamy w odniesieniu do każdej konkretnej należności do czynienia z jej przedawnieniem, czy też nie, są na tyle istotne w sprawie, że powinny być elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż obejmują kluczowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być zatem poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być bowiem wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że objęte wnioskiem skarżącego (oraz wynikające z treści decyzji) należności z tytułu składek dotyczą okresów składkowych, poczynając od października 2001 roku. Stąd, mając na względzie okres ich powstania, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości, zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz – co istotne – potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wskazać należy, że termin przedawnienia wskazany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ulegał zmianom. Początkowo wynosił 5 lat, następnie – 10 lat, w końcu – 5 lat. Dziesięcioletni okres przedawnienia obowiązywał od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2011 r. Od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378, dalej ustawa nowelizująca) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z art. 27 tej ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. (tak jak w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), a jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Z treści art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 146; z późn. zm.) wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnośnie składek na Fundusz Pracy, to ma do nich również zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to z treści art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 214). W myśl zaś obecnie obowiązującego art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie zdrowotne m.in. w zakresie ich poboru, egzekucji, stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Należy nadto zwrócić uwagę, iż przepisy art. 24 ust 5-6 u.s.u.s. przewidują zdarzenia, których zaistnienie powoduje przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jednak dostatecznych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia - podane przez organ okoliczności wynikające z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., a dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z prowadzonym od lipca 2011 r. postępowaniem egzekucyjnym nie zostały potwierdzone w złożonym do sądu materiale dowodowym sprawy, co sprawia, że decyzja taka uchyla się w tym zakresie spod kontroli sądu. Pominięcie tego zagadnienia lub omówienie go w sposób niepełny i niedający się zweryfikować, stanowi o istotnej wadliwości podjętej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli organy wiążą skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o podleganiu do ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czy też z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, abolicją lub wpisem hipoteki przymusowej, to do akt sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) zawiadomień o wszczęciu postępowania, wydanych decyzji, upomnień, dowody ich doręczenia, czy wpisów do hipoteki, by sąd mógł zweryfikować skuteczność tych czynności (tak m. in. WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku: z 26 października 2021 r., I SA/Kr 1156/21, z 18 lipca 2024 r., III SA/Kr 297/24; podobnie WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z 18 maja 2021 r., I SA/Bd 243/21). Z uzasadnień decyzji oraz dołączonego do nich materiału dowodowego sprawy, nie wynikają konieczne w niniejszej sprawie ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności są wymagalne, choć istnieją wątpliwości, czy częściowo nie wygasły. Organ w kwestii upływu terminu przedawnienia zaległości oraz istnienia ewentualnych okoliczności mających wpływ na jego bieg, cytując art. 24 ust. 5, ust. 5a oraz ust. 5b u.s.u.s. podał, że należności figurujące na koncie są wymagalne. Wskazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w lipcu 2011 r. spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwać będzie do zakończenia postępowania, by następnie wyjaśnić, że okolicznością wskazującą na brak przedawnienia należności za okres od 02/2011 do 07/2012 jest fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez wpis hipoteki przymusowej na wskazanej nieruchomości (str. 5 zaskarżonej decyzji). Wskazał również, że składki na: FUS za okres 05/2012, 06/2012; FUZ za okres: 10/2001, 11/2011, 12/2001, 01/2002-10/2002, 01/2003-08/2003, 12/2003, 05/2012-06/2012 mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki (str. 6 zaskarżonej decyzji). Jednocześnie na stronie 7 zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że dokonał zabezpieczenia przysługujących mu należności z tytułu składek na FUS za okres: 02/2001 - 06/2001, 12/2002, 09/2003 - 11/2003, 01/2004 - 12/2004, 02/2011 - 07/2011, 08/2011 - 07/2012; FUZ: 08/2000 - 12/2004, 07/2010 - 05/2011, 07/2011, 08/2011 - 07/2012; FPiFGŚP: 02/2011 - 06/2001, 12/2002, 09/2003- 11/2003, 01/2004 - 12/2004; 03/2011 05/2011, 07/2012. Już z powyższego wyliczenia organu wynika, że nie wiadomo, które konkretnie należności zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej na wskazanej nieruchomości, tym bardziej że na stronie 1 zaskarżonej decyzji organ wskazuje jako początkowy termin zaległości z tytułu składek inny okres niż ten podany w dalszej części decyzji (przykładowo na stronie 1 zaskarżonej decyzji wskazano okres 03/2004 – 01/2005, a na stronie 7 tej decyzji okres 02/2001 – 06/2001, 12/2002, 09/2003 – 11/2003, 01/2004 w przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Organ stwierdził, że zawarcie umowy ratalnej również zawiesiło bieg terminu przedawnienia do dnia obowiązywania umowy ratalnej (str. 6 zaskarżonej decyzji). Wprawdzie istotnie przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stanowi o wyłączeniu przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, lecz organ nie udokumentował swoich twierdzeń o braku przedawnienia przedmiotowych należności. Brak też dowodów na ustanowienie hipoteki na przysługującym skarżącemu prawie użytkowania wieczystego nieruchomości celem zabezpieczenia przedmiotowych należności. Stosownie do treści art. 24 ust. 5a u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Zgodnie zaś z treścią art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie ostatniego z powołanych przepisów wskazuje na to, że bieg terminu przedawnienia zawiesza tylko taka czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Do akt sprawy nie została dołączona jednak żadna dokumentacja dotycząca podjętych czynności, ani też wskazująca na zawiadomienie o tych czynnościach skarżącego jako zobowiązanego oraz wskazana przez organ umowa ratalna. Oznacza to, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy faktycznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia i w jakiej dacie. Podkreślić zatem należy, że wystąpienie przesłanek z art. 24 ust. 5, ust. 5a oraz ust. 5b u.s.u.s. nie zostało w żaden sposób potwierdzone w aktach administracyjnych sprawy. Akta te nie zawierają bowiem żadnych dokumentów źródłowych – tytułów wykonawczych z dowodami ich doręczeń, czy dokumentów związanych z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym, decyzji administracyjnych będących podstawą wpisu zabezpieczenia do księgi wieczystej, czy też umowy ratalnej. Braki w tym zakresie mogą wskazywać na wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczące wysokości należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek. Jest to istotne o tyle, że wniosek o umorzenie i rozstrzygnięcia w sprawie dotyczą także składek od października 2001 r., czyli w okresie kiedy obowiązywał ich 5 – letni termin przedawnienia liczony od dnia, w którym składka stała się wymagalna, a z informacji organu wynika, że postępowanie egzekucyjne wszczęto w lipcu 2011 r., co daje podstawę, by przyjąć przedawnienie należności za 2001 rok. Znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej informacja o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r. również nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy faktycznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności i w jakiej dacie. Tymczasem organ winien wskazać w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Nie jest przy tym wystarczające zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia (tak NSA w wyroku z 3 grudnia 2020 r., I GSK 1046/20). Wydana w sprawie decyzja została więc oparta na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem całości należności objętych wnioskiem skarżącego. Sąd nie kwestionuje, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia całości należności jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności winna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Stwierdzenie przedawnienia danych należności powoduje bowiem bezprzedmiotowość merytorycznego rozstrzygania w zakresie ich umorzenia. Jako niewystarczające w zakresie wyżej opisanych obowiązków organu należy ocenić dołączenie do akt sprawy informacji o stanie należności z tytułu składek, informacji o zabezpieczeniu na majątku dłużnika oraz informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Jakkolwiek zawierają one informacje o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym i dokonanym zabezpieczeniu, to w żaden sposób nie pozwalają na właściwą ocenę zaistnienia bądź nie okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszystkich należności składkowych. Zauważyć bowiem należy, że dane z nich wynikające nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę zajętego przez organ stanowiska w tym zakresie. Ustalenie tych okoliczności względem konkretnych – objętych wnioskiem – zaległych należności było natomiast niezbędne dla oceny możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie ich umorzenia. Naruszono tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia, czy i ewentualnie które spośród należności objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu w kontekście przepisów art. 24 ust. 5, ust. 5a oraz ust. 5b u.s.u.s. Organ nie dokonał stosownej analizy przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności z tytułu składek. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia należności składkowych skarżącej nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd przeprowadził dowód uzupełniający z załączonego do skargi wydruku z księgi wieczystej, który potwierdził ustanowienie hipoteki na przysługującym skarżącemu prawie użytkowania wieczystego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, okoliczność dotycząca przedawnienia winna być wyjaśniona jako pierwsza. Co do zasady sąd winien bowiem kontrolować prawidłowość działania organu administracji, a nie zastępować go w tym działaniu, w tym także w zakresie obliczania terminu przedawnienia należności na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Z tych względów przedwczesna była ocena zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek umorzenia należności. W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić podniesione wyżej uwagi, przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie. Powołując się na instytucję przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, organ winien odnieść je do poszczególnych należności i dołączyć do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej kwestii okoliczności faktyczne. Jeśli dojdzie do przekonania, że przedawnienie należności nie nastąpiło, da temu wyraz w decyzji w sposób poddający się weryfikacji przez sąd. Następnie przedstawi wynik swej oceny w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.