I SA/Ke 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dyrektor) decyzją nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. Ś. (kierownik) z [...] r. nr [...] w sprawie przyznania Ł.G. płatności ekologicznej na 2017 rok. Decyzją kierownika przyznano Ł.G. płatność ekologiczną na rok 2017 w wysokości 31393,34 zł, w tym w wariancie 8.1 - uprawy warzywne po okresie konwersji w wysokości 31393,34 zł wynikającej z pomniejszonej płatności o kwotę 17591,69 zł ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2017 w łącznej wysokości 981 zł. Organ odmówił Ł.G. płatności ekologicznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 10.1.1 – podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji, wariantu 10.1.2 - uprawy jagodowe po okresie konwersji, przy nałożeniu sankcji, wariantu 7.3. - uprawy rolnicze po okresie konwersji. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że 31 maja 2017 r. Ł.G. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. We wniosku ubiegał się o przyznanie płatności w ramach wariantów: 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,51 ha; 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji do działki rolnej o powierzchni 0,23 ha; 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 18,82 ha; 8.1 Uprawy warzywne po okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 46,61 ha oraz o przyznanie kosztów transakcyjnych. W dniach 16 listopada do 22 grudnia 2017 r. zostały przeprowadzone kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w zakresie rolnictwa ekologicznego, w ramach działania rolno-środowiskowo- klimatycznego oraz kontroli wzajemnej zgodności. Kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w zakresie rolnictwa ekologicznego, programu rolno-środowiskowo-klimatycznego wykazały nieprawidłowości. W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ pierwszej instancji zweryfikował wyniki kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z danymi z systemu działek rolnych i stwierdził, że dla części zadeklarowanych działek rolnych, jako wiążące zastosować należy dane z systemu działek rolnych. Zaznaczył, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) jest tożsama z powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą (MKO), w skład której wchodzi powierzchnia gruntów ornych w ramach MKO, tzw. powierzchnia MKO ORNY. W ramach programu ekologicznego wiążące znaczenie ma zatem powierzchnia MKO ORNY. Organ wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [..] r. nr [...] została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] r. [...] i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując odwołanie dyrektor przywołał przepisy, które mają zastosowanie w sprawie, tj. ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.), dalej "ustawa PROW", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784, ze. zm.), dalej "rozporządzenie ekologiczne" oraz przepisy unijne. Wyjaśnił, że według art. 74 ust. 1 rozporządzenia Nr 1306/2013 państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy, a kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Natomiast zgodnie z art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawia się system identyfikacji działek rolnych w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. W myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 ww. system identyfikacji działek rolnych stosuje się na poziomie działek referencyjnych. System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i jako takie muszą być przez Polskę stosowane. LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Jednym z elementów bazy danych ww. systemu są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów jako organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dyrektor zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 państwa członkowie dopilnowują, by zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny, wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami, by towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwiają lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. Dyrektor wskazał, że przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności uwzględniono wynik przeprowadzonej kontroli na miejscu i dane z jednostki certyfikującej Ekogwarancja. W ramach wariantu 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji strona zadeklarowała powierzchnię 2,51 ha. Podczas kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach wariantu 10.1.1 wynosi 1,79 ha. Różnica wynikała z tego, że w trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony stwierdzono mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo niż powierzchnia zadeklarowana, jak również, że rolnik nie utrzymuje minimalnej obsady drzew i nie prowadzi sadu jako uprawy wielorzędowej. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 10.1.1 a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 40,22 % powierzchni stwierdzonej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. Wobec tego prawidłowo odmówiono przyznania płatności w ramach ww. wariantu. W ramach wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji strona zadeklarowała powierzchnię 0,23 ha. Podczas kontroli administracyjnej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach tego wariantu wynosi 0,14 ha. Różnica wynikała z tego, że w trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony stwierdzono dla działki rolnej F1, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 130, na powierzchni 0,23 ha powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,14 ha. Stwierdzono nadto, że rolnik nie utrzymuje minimalnej obsady krzewów. Powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi zatem 0,09 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku po okresie konwersji a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wynosi 64,29%. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Dlatego odmówiono przyznania płatności ekologicznej w ramach tego wariantu i wymierzono karę w wysokości 126,15 zł. W wariancie 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji strona zadeklarowała powierzchnię 18,82 ha, natomiast podczas kontroli administracyjnej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 14,83 ha. Różnica wynikała z tego, że w trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony ustalono, iż stwierdzona jako użytkowana rolniczo powierzchnia wskazanych działek jest mniejsza od powierzchni deklarowanej, jest większa od powierzchni deklarowanej. Ponadto na podstawie kontroli administracyjnej co do wskazanych w decyzji działek stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną działki rolnej a powierzchnią wynikająca z powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Przeprowadzona przez Jednostkę Certyfikującą Ekogwarancja kontrola nie potwierdziła upraw: soi zwyczajnej na działce rolnej AAP1 o powierzchni 1,18 ha (stwierdzono ugór), gryki na działce rolnej BAL1 o powierzchni 2,04 ha (stwierdzono ugór), peluszki na działce rolnej BBJ1A o powierzchni 0,77 ha (stwierdzono ugór). Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 3,99 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 7.1, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 26,90%. W przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku, zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. Z uwagi na powyższe odmówiono przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantu 7.1. W ramach wariantu 8.1 Uprawy warzywne po okresie konwersji strona zadeklarowała powierzchnię 46,43 ha Kontrola wykazała, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach tego wariantu wynosi 39,24 ha. Różnica wynikała z tego, że dla niektórych działek powierzchnia zadeklarowana była większa niż powierzchnia stwierdzona, w odniesieniu do innych powierzchnia zadeklarowana była mniejsza niż powierzchnia stwierdzona. Na podstawie przeprowadzonej kontroli stwierdzono też różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną działek rolnych a powierzchnią wynikającą z ustalonej w systemie działek rolnych powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Ponadto, we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017 producent błędnie zadeklarował rośliny w plonie głównym na działkach rolnych: Al1 o powierzchni 0,37 ha, BBX1 o powierzchni 0,18 ha, F2 o powierzchni 0,22 dla wariantu 8 – uprawy warzywne po konwersji. Zadeklarowana roślina tj. topinambur zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia ekologicznego jest przyporządkowana do wariantu 7 – uprawy rolnicze po okresie konwersji. Dlatego ww. działki w całości wykluczono z płatności. Organ wskazał, że 17 czerwca 2017 r. przeprowadzona w gospodarstwie producenta kontrola przez Jednostkę Certyfikującą Ekogwarancja - podmiot uprawniony do działania w rolnictwie ekologicznym, nie potwierdziła upraw: jarmużu na działkach rolnych: AAJ1 o powierzchni 0,92 ha (stwierdzono ugór), AAK1 o powierzchni 2,75 ha (stwierdzono ugór), AAS1 o powierzchni 1,22 ha (stwierdzono żyto ozime) oraz uprawy marchwi na działce BBP1 o powierzchni 0,45 ha (stwierdzono mieszankę wieloletnią traw). Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi zatem 7,19 ha. Różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 8.1 a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej odpowiada 18,32%, a zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną i różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Tym samym powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantu 8.1 wynosi 39,24 ha. Kwota płatności ekologicznej w ramach wariantu 8.1 okresie konwersji po uwzględnieniu degresywności, o której mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego wynosi 31393,34 zł. W ramach tej kwoty w związku z § 16 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, uwzględniono kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, która wynosi 981 zł. Dyrektor przywołał § 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ekologicznego regulujące odpowiednio przesłanki przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego i sposób określenia ww. kwoty. Wyjaśnił, że reguły dowodzenia w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy określa art. 27 ust. 2 ustawy PROW. Zdaniem organu odwołujący się nie udowodnił, że zadeklarowana powierzchnia gruntów rolnych kwalifikuje się w całości do płatności a na spornych działkach były uprawiane oznaczone we wniosku rośliny. Wyjaśnił, że na gruncie przepisów prawa krajowego i unijnego nie jest dopuszczona uznaniowość w zakresie ustalania prawa do przyznania płatności ekologicznej. Płatności mogą zostać przyznane producentom rolnym spełniającym warunki określone w przepisach i tylko w wysokości wynikającej z tych przepisów, a wszelkie odstępstwa zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producentów rolnych są rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższą decyzję Ł.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 24 ust. 1, art. 27 i art. 37 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1036/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasadny wzajemnej zgodności, poprzez nieprzeprowadzenie ponownej kontroli powierzchni działek uprawnionych do płatności w sytuacji, gdy skarżący zgłaszał zastrzeżenia, co do prawidłowości kontroli przeprowadzonej od dnia 16 listopada 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. Zarzucił też uwzględnienie przy wydaniu decyzji danych z Jednostki Certyfikującej Ekogwarancja, pomimo faktu, iż wyniki kontroli przeprowadzonej od 16 listopada 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. nie pokrywają się z danymi z tej jednostki. Uzasadniając zarzuty wskazał, że organ nie przeprowadził ponownej kontroli w jego gospodarstwie, pomimo zgłaszanych zastrzeżeń w piśmie z 28 lutego 2018 r. dotyczących informacji zawartych w raportach z kontroli przeprowadzonej od 16 listopada 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. Ponowna kontrola na okoliczność ustalenia powierzchni uprawnionych do płatności nie odbyła się, pomimo że rok 2017 nie był pierwszym w którym skarżący składał wnioski o przyznanie płatności i do czasu kontroli przeprowadzonej w ww. okresie ARiMR nie zgłaszała zastrzeżeń w zakresie powierzchni uprawnionych do płatności składanych wniosków. Nieprzeprowadzenie kontroli zdaniem skarżącego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Przywołując art. 24 ust. 1 i art. 37 rozporządzenia nr 809/2014 wskazał, że wynika z niego obowiązek przeprowadzania kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie płatności, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, natomiast kontrola przeprowadzona od 16 listopada 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. nie czyniła zadość ww. wymogom. Nadto zarzucił, że organ oparł się częściowo na danych z jednostki certyfikującej Ekogwarancja z 17 czerwca 2017 r. w sytuacji istotnych rozbieżności danych z kontroli przeprowadzonej od 16 listopada 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. z danymi z jednostki certyfikującej, a dotyczących działek AAJ1, AAK1, AAS1, zarówno w zakresie powierzchni działek, jak i sposobu ich wykorzystania. Powyższe w ocenie skarżącego umożliwiło dokonanie dużo większego obniżenia wysokości płatności w ramach Wariantu 8.1. W odpowiedzi na skargę dyrektor podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wykorzystania przez organ danych z jednostki certyfikującej przywołał art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym określający zadania jednostek certyfikujących. Zaznaczył, że kontrola wskazanych przez skarżącego działek odbywała się w dniach 28-29 listopada 2017 r., kiedy na działkach nie występowała już zadeklarowana uprawa i inspektorzy stwierdzili występowanie poplonu. Kontrola przez Jednostkę Certyfikującą Ekogwarancja została przeprowadzona 17 czerwca 2017 r., czyli w okresie wegetacyjnym. Kontrola nie potwierdziła rodzaju upraw wskazanych przez stronę na spornych działach, co zostało uwzględnione w decyzji organu pierwszej instancji i potwierdzone w decyzji dyrektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. 2017 r. poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Spór w sprawie koncentruje się na kwestii zasadności odmowy przyznania Ł.G. płatności ekologicznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 10.1.1 podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji, 10.1.2 - uprawy jagodowe po okresie konwersji, wariantu 7.3 - uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz przyznania Ł.G. płatności ekologicznej na rok 2017 w wariancie 8.1 - uprawy warzywne w pomniejszonej wysokości. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o przyznanie płatności na rolnictwo ekologiczne jest postępowaniem wnioskowym (art. 22 ustawy PROW) Oznacza powyższe, że organ jest związany zakresem złożonego wniosku, którego nie może modyfikować. Warunkiem przyznania płatności ekologicznej, oprócz spełnienia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia ekologicznego oraz spełnienia wymogów przewidzianych dla konkretnej wnioskowanej płatności jest realizacja podjętego zobowiązania na działkach referencyjnych wyznaczonych w systemie Identyfikacji Działek Rolnych w sposób zgodny z art. 70 rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z tym przepisem system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. System identyfikacji działek rolnych stosuje się na poziomie działek referencyjnych (art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Nr 640/2014). Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e Rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013. Użytki rolne to każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe (4 ust. 1 lit. e). W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia (UE) Nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 74 ust. 1 rozporządzenia Nr 1306/2013. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013). Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli na miejscu zawiera rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 809/2014. Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). Rozstrzygnięcie podjęte przez organy opiera się na ustaleniach zawartych w raportach kontroli przeprowadzonych w dniach 16 listopada do 22 grudnia 2017 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w zakresie rolnictwa ekologicznego, w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz kontroli wzajemnej zgodności. Organy dokonując ustaleń, oparły się na wynikach kontroli, które wskazały na rozbieżności w ramach wariantu 7.1 – uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz w ramach wariantu 8.1 - uprawy warzywne po okresie konwersji pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną działek rolnych a powierzchnią wynikającą z ustalonej w systemie działek rolnych powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Wynikające z kontroli rozbieżności skutkowały koniecznością wykluczenia ustalonej różnicy z powierzchni zadeklarowanej we wniosku do płatności. Uzasadnieniem dla wykluczenia z płatności jest stwierdzona w czasie kontroli rozbieżność pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli powierzchnią użytkowaną rolniczą, przy czym wskazane rozbieżności dotyczyły także wariantu 10.1.1- podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji oraz wariantu 10.1.2 - uprawy jagodowe po okresie konwersji. Organ w odniesieniu do każdej z działek wskazał przyczyny wykluczenia powierzchni, przedstawiając podstawy wykluczenia z płatności. Należy podzielić stanowisko organu, że błędne zadeklarowanie w ramach wariantu 8.1 - uprawy warzywne po konwersji w plonie głównym topinamburu dla działek rolnych Al1 o powierzchni 0,37 ha, BBX1 o powierzchni 0,18 ha, F2 o powierzchni 0,22 ha uzasadnia wykluczenie tych działek z płatności. Topinambur jest rośliną która zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia ekologicznego (wykaz roślin objętych płatnością ekologiczną) jest przyporządkowana do wariantu 7 – uprawy rolnicze po okresie konwersji. Jak wskazano wyżej zgodnie z art. 22 ustawy PROW , płatności w ramach działania rolnictwo ekologiczne przyznawane są na wniosek rolnika, zatem organ rozpatrujący wniosek jest związany żądaniem wnioskodawcy, które przez organ nie może być modyfikowane. W ocenie Sądu w sposób uprawniony organy posłużyły się wynikiem kontroli Jednostki Certyfikującej Ekogwarancja, w której nie potwierdzono upraw: soi zwyczajnej, gryki, peluszki (stwierdzono ugór), jarmużu (stwierdzono ugór, żyto ozime), oraz uprawy marchwi (stwierdzono mieszankę wieloletnią traw). Należy wskazać, że jednostki certyfikujące są podmiotami upoważnionymi do prowadzenia kontroli w ramach systemu kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007, na zasadach i w sposób określony na podstawie tego artykułu i w przepisach wydanych na podstawie tego artykułu (art. 7 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym Dz. U. 2017. 1054 t.j.). Jakkolwiek kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych oraz krajowych dotyczą prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej i nie zawierają żadnych regulacji dotyczących kontroli w zakresie innym, niż kwestie dotyczące produkcji ekologicznej, to zauważyć należy, że ustalenia kontroli że na wskazanych działkach nie stwierdzono deklarowanych upraw odnoszą się wprost do kwestii realizacji przez skarżącego przyjętego zobowiązania ekologicznego. Podkreślenia wymaga, że art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 809/2014 zawarto wprost nakaz uwzględnienia w kontrolach administracyjnych i kontrolach na miejscu pod kątem kwalifikowalności podejrzanych przypadków niezgodności zgłoszonych przez inne służby, jednostki lub organizacje. Przepis art. 27 ustawy PROW, nakłada na organy obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie można zarzucić organowi dowolności oceny w zakresie przyjęcia jako wiarygodnych danych przekazanych przez jednostkę certyfikującą. Stwierdzenie w czasie kontroli organu na wskazanych działkach poplonu nie świadczy o sprzeczności tych danych z ustaleniami jednostki certyfikującej – brak upraw, ugór, inna niż zadeklarowana uprawa lecz jest konsekwencją daty w jakiej kontrole były przeprowadzane – przez jednostkę Certyfikująca 17 czerwca 2017 r. a zatem w okresie wegetacyjnym, zaś kontrola prowadzona przez organ w listopadzie 2017 r., kiedy nie mogła występować deklarowana uprawa. Należy zauważyć, że raport z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy nie budzi on uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki, nie ma podstaw do odmówienia mu wiarygodności. O wadze tego dowodu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im przymiot wiarygodności. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności. Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 K.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1069/15 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl.). Mimo, że zawarte w nim ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone, to jednak w świetle ww. reguł postępowania wyjaśniającego określonych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW, inicjatywa dowodowa i ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na skarżącym, który w rozpoznawanej sprawie nie podważył wiarygodnymi dowodami ustaleń organów na podstawie sporządzonych raportów z kontroli jak i danych jednostki certyfikującej. Skarżący jakkolwiek w terminie złożył pismo nazwane odwołaniem, to nie zawarł w nim żadnych konkretnych zastrzeżeń w stosunku do raportów kontroli, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że nie zgadza się z podanymi informacjami. Także w odwołaniu zarówno od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu 29 maja 2018 r. jak i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji z 20 września 2018 r. skarżący poza zakwestionowaniem ustaleń nie zgłosił żadnych konkretnych zastrzeżeń, Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności art. 15 K.p.a. w zw. z art. 24 ust 1 i art. 37 rozporządzenia 809/2014. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przepis art. 4 ustawy PROW stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 27 ustawy PROW, nakłada na organy obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie wprowadzone w tym przepisie istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w K.p.a., wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestniczenia w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nadto, w pozostałych obowiązkach organów, takich jak: udzielanie stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ustawodawca uzależnił aktywność organów ARiMR od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Oznacza powyższe, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, nastąpiło odejście od ogólnych zasad przewidzianych w K.p.a., przenosząc ciężar aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu na wnioskodawcę. Z akt wynika, że organ odwoławczy realizując nakaz z art. 15 K.p.a., uwzględniając treść art. 27 ustawy PROW, ponownie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy dokonując ponownej oceny raportów z kontroli, danych jednostki certyfikującej. Skoro skarżący, poza ogólnikowym oprotestowaniem wyników raportu, nie zgłosił żadnych konkretnych zastrzeżeń do zawartych w nim ustaleń organ odwoławczy w sposób prawidłowy zaakceptował ustalenia organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności nie można natomiast wyprowadzać nakazu ponownego prowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, zwłaszcza w sytuacji nie zgłoszenia przez stronę konkretnych zastrzeżeń do raportów z kontroli. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1, art. 27 i art. 37 rozporządzenia Nr 809/2014 nie jest uzasadniony. Konsekwencją ustaleń faktycznych było przyznanie płatności ekologicznej w ramach wariantu 8.1 – uprawy warzywne przy zastosowaniu zmniejszeń oraz odmowa płatności ekologicznej w ramach wariantów 7.1 uprawy rolnicze po okresie konwersji, wariantów 10.1 podstawowe uprawy sadownicze i 10.1.2 uprawy jagodowe po okresie konwersji i zastosowania sankcji. Organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazał sposób wyliczenia płatności, a także wysokość i sposób zastosowanych sankcji. Skarżący w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedstawił wiarygodnych i wykluczających jednocześnie ustalenia organów dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Tymczasem obowiązek dowodzenia obarcza stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.