I SA/Ke 640/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata P. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Prezes KRUS) decyzją z [...]., nr [...] po rozpoznaniu wniosku G. L. (skarżąca) z 8 września 2017r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [..]. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia części zaległości powstałych z tytułu obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy przez M. G. oraz W. G., dotyczących konta, którego płatnikiem był nieżyjący M. G. tj. odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od III kw. 1994r. do I kw. 2002r. liczonych do dnia przedawnienia w łącznej kwocie 23.065 zł. Za podstawę materialnoprawną decyzji z [...]nr [...], wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257) – dalej jako K.p.a. i art. 59 ust. 3, art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.), dalej jako u.s.r. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał, iż zadłużenie będące przedmiotem wniosku G. Lipki z dnia 31 lipca 2017r. zostało odpisane z konta płatnika z uwagi na upływ 10 letniego okresu ich dochodzenia. Ponieważ zaległości za okres od III kw. 1994 do IV kw. 2000r. oraz za okres od I kw. 2001r. do I kw. 2002r., zgodnie z zawiadomieniami Sądu Rejonowego w O. zostały zabezpieczone wpisami hipoteki, których aktualna wartość łącznie wynosi 32.856,10 zł (w tym odsetki – 23.065 zł), na podstawie art 41b ust 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Zdaniem organu jedynie uregulowanie kwoty 32.856,10 zł będzie podstawą dla KRUS do wydania zezwolenia na wykreślenie wpisów hipoteki wpisanych w księdze wieczystej KI1T/0007108/0. Mając na względzie powyższe, wniosek strony z 31 lipca 2017r. uznano za bezprzedmiotowy i umorzono postępowanie decyzją z dnia 21 sierpnia 2017r. Organ dodał, że aktualnie rozpatrując wniosek G. L. z 8 września 2017r. nadal brakuje podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 23 października 2017r. G. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, w której zaskarżyła decyzję Prezsa KRUS z 22 września 2017 r. w całości i wniosła o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca wyjaśniła, że płatnikiem zaległych składek był jej brat M., który zginął tragicznie 26 czerwca 2016r. W związku z zaistniałą tragedią strona podjęła próbę uzyskania informacji dotyczących potencjalnych zaległości brata, w celu ich jak najszybszego uregulowania. Jednakże wskazana przez KRUS kwota przekracza możliwości finansowe jej i rodziny. Skarżąca jest świadoma obowiązku zapłaty zaległości i dlatego prosi o umorzenie jedynie jej części na którą składa się kwota odsetek za zwłokę w płatnościach. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 30 października 2017r. skarżąca G. L. dodatkowo podniosła, że okoliczność objęcia hipoteką gospodarstwa tragicznie zmarłego brata powoduje trudności w znalezieniu nabywcy ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U.2015.121, zwanej dalej: "u.s.u.s.") w zw. z art. 52 ust. 1 u.s.r. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia rolnicze, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Kasy o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Zdaniem Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z 22 września 2017 r. została podpisana z upoważnienia Prezesa KRUS przez kierownika Placówki Terenowej KRUS mgr M. J.. Znajdujący się w aktach egzemplarz decyzji opatrzony jest również podpisami: kierownika Referatu ds. Ubezpieczeń mgr inż. B.k. i specjalisty mgr A.K.. Natomiast poprzedzająca ją decyzja z 21 sierpnia 2017 r. podpisana została także z upoważnienia Prezesa KRUS przez kierownika Placówki Terenowej KRUS mgr M. J.. Ponadto opatrzona jest podpisami: kierownika Referatu ds. Ubezpieczeń mgr inż. B.k. i specjalisty mgr A. K.. Zatem w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyły wszystkie osoby, które brały także udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, o której ponowne rozpatrzenie wystąpiła skarżąca. Innymi słowy, te same osoby uczestniczyły w rozpatrzeniu wniosku o umorzenie części zaległości, jak też brały udział w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który zakończyło wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 22 września 2017r. Należało w świetle powyższego rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisały te same osoby zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U.2012.749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyły M. J., B. K. i A. K., co w świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno było skutkować wyłączeniem tych osób od udziału w postępowaniu w sytuacji określonej w art. 127 § 3 K.p.a. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej decyzji. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd dotychczas wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że bez znaczenia jest powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika. Z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przy uczestnictwie w postępowaniu M. J., B.k. i A. K., które nie zostały następnie wyłączone od udziału przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania. Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni, by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, skutkujące naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, przedwczesne jest wypowiadanie się w zakresie argumentów sformułowanych w skardze. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi adwokatowi P. G., ustanowionemu w ramach pomocy prawnej, Sąd przyznał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714) – punkt 2 wyroku.