I SA/Ke 652/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2013 r. znak [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [..] 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r. znak [...], którą odmówił S. L. umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników za III kwartał 2013 r. w kwocie [...]zł. W motywach decyzji organ wskazał, że S.L. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 9,82 ha, co stanowi 11,60 ha przeliczeniowych. Rozwój gospodarstwa dofinansowany jest w formie dopłat z ARiMR, które wyniosły w 2012 r. 10.438,39 zł. Rolnik posiadający gospodarstwo rolne podlega ubezpieczeniu obowiązkowemu na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j. t. Dz.U. z 2013. poz. 1403 dalej ustawa u.s.r.) i ciąży na nim obowiązek regulowania składek zgodnie z art. 4 i 40 tej ustawy. Organ podniósł, że nie kwestionuje faktu, że dochodowość gospodarstwa może być niezadowalająca, że wobec zbieżności terminów płatności mogą wystąpić okresowe trudności finansowe. Decyzje w sprawach umorzenia mają charakter uznaniowy i podejmowane są w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza w razie znacznego ograniczenia możliwości płatniczych, na skutek których płatnik pozostałby bez środków do życia. W ocenie organu w przypadku wnioskodawcy taka sytuacja nie ma miejsca. Organ podkreślił, że składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie podał żadnych nowych okoliczności, które mogły mieć wpływ na zmianę stanowiska organu a nie byłyby znane organowi. Od decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie prośby o umorzenie należności. W uzasadnieniu skargi podtrzymał twierdzenia zawarte we wniosku o przyznanie ulgi. Podniósł, że na skutek nawałnicy, która miała miejsce w maju 2013 r. poniósł znaczne szkody, gospodarstwo ucierpiało w ponad 30 %, zbiory zbóż jarych, bobiku oraz roślin okopowych będą znacznie niższe niż w latach ubiegłych, w 100 % zostały zalane łąki, przez co zachodzi konieczność zakupu paszy dla zwierząt. W okresie od 2010 r. do czerwca 2013 r. padła mu krowa, po chorobie i długotrwałym leczeniu, zaś drugą krowę musiał w 2013 r. sprzedać z uwagi na jej chorobę na "ubój z konieczności", za kwotę 400 zł , pomimo, iż koszty związane z jej leczeniem wyniosły 600 zł, a wydatki poniesione na zakup krowy w jej miejsce wynoszą 3000 zł. Zarzucił, że dopłaty przeznacza na zakup paliwa, środków ochrony roślin i stanowią niewielką część kosztów ponoszonych w gospodarstwie. Podniósł, że nie ubiegał się dotychczas o ulgi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. \ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkujących zaistnieniem przesłanki określonej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu składek w całości lub w części. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi (art. 2 ust. 2 ustawy u.s.r.), zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy u.s.r. przybiera postać decyzji. Zgodnie z unormowaniem zawartym w treści art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 poz. 267, dalej "k.p.a.") w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności przy jej rozpatrzeniu. Wskazana reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt. II GSK 831/10 przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. – wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że tylko Prezes KRUS jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej(...)". Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GSP 4/12, w której wyrażono pogląd, ż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w 127 § 3 k.p.a. Jakkolwiek teza uchwały dotyczy poprzednio obowiązującego stanu prawnego – poprzedniego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a - to zachowuje aktualność. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja podpisana przez upoważnionego przez organ pracownika, który podpisał decyzję wydaną pierwotnie. Decyzję z dnia 19 września 2013 r. z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podpisał Kierownik Placówki Terenowej – J.F., który podpisał też decyzję z 31 lipca 2013 r. Oznacza powyższe, że w niniejszej sprawie zarówno pierwsza decyzja jak i decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały wydane przez tego samego pracownika organu, nie będącego piastunem urzędu. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. Niezależnie od wskazanej wady formalnej zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że proces decyzyjny organów został przeprowadzony wadliwie. Z zapisu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. wynika, iż organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, jego możliwości płatniczych uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 41 a ust 1 ustawy, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategoria obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W przypadku decyzji uznaniowych jej uzasadnienie ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, uzupełniając o nowe okoliczności, które zaszły lub ujawnione zostały po wydaniu decyzji pierwszo-instancyjnej, ewentualnie uległy zmianie. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący wnioskując o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za III I IV kwartał 2013 r. powoływał się na trudną sytuację materialną spowodowaną gwałtowną nawałnicą, która zniszczyła mu zasiewy oraz poniesieniem kosztów leczenia krowy, którą w konsekwencji był zmuszony sprzedać za kwotę niższą niż poniesione koszty leczenia. Sytuacja materialna rolnika i wynikająca z niej niemożność opłacania składek może, uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu rolnika. Organy odmawiając umorzenia zaległości za III kwartał (odnośnie IV kwartału została wydana odrębna decyzja) nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących sytuacji materialnej, rodzinnej skarżącego, co pozwoliłoby na ustalenie jego możliwości płatniczych. Podkreślić należy, że kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy. Nie można jej rozpatrywać bez zgromadzenia i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a więc wszelkich danych, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony, jej sytuacji rodzinnej, źródła i wysokości uzyskiwanych dochodów, a także skutków, jakie może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zaległości objętej wnioskiem o umorzenie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Wobec powyższego stanowisko organów, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r., że straty na skutek nawałnicy miały ograniczony wpływ na możliwości płatnicze wnioskodawcy, zaś ubytek w inwentarzu nie spowodował znacznego uszczerbku w finansach – w sytuacji, gdy posiada inny inwentarz - jest oceną dowolną. Z treści obydwu decyzji wynika, że organ de facto w ogóle nie ustalił stanu faktycznego w sprawie. Fakt, że w 2013 r. na skutek nawałnicy zostały zniszczone plony w 30 %, że zostały poniesione koszty na leczenie krowy nie jest kwestionowany przez organy. Dokonanie oceny, czy wskazywane przez wnioskodawcę zdarzenia losowe miały i w jakim zakresie wpływ na możliwości płatnicze skarżącego wymagało porównania konsekwencji tych zdarzeń (zniszczenie plonów, paszy, wydatki na zakup krowy) do sytuacji materialnej rolnika. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, nie dokonały stosownych ustaleń dotyczących stanu rodzinnego skarżącego, ilości osób pozostających we wspólnym gospodarstwie, w tym pozostających na utrzymaniu wnioskującego, wysokości uzyskiwanych dochodów. Ograniczyły się wyłącznie do wskazania wysokości dopłat. Dla zobrazowania sytuacji materialnej nie jest wystarczające powołanie się na wysokość dopłat. Stanowią one bez wątpienia określony przychód z tym, że prowadzenie gospodarstwa wiąże się z określonymi nakładami. Okoliczność tą podnosił skarżący w odwołaniu, wskazując, że otrzymane dopłaty stanowią niewielką część koniecznych nakładów związanych z prowadzeniem gospodarstwa. Organy nie dokonały też żadnych ustaleń w zakresie koniecznych wydatków bytowych ponoszonych przez skarżącego oraz członków jego rodziny, koniecznych nakładów związanych z prowadzeniem gospodarstwa. Ustalenia w tym zakresie rzutują na możliwości płatnicze i pozwalają na ocenę czy i jaki wpływ na możliwości płatnicze mają podane we wniosku zdarzenia losowe. Jakkolwiek postępowanie w sprawie umorzenia należności jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem z należności, to organy nie są zwolnione, w sytuacji, kiedy dane przedstawione przez wnioskującego o ich umorzenie są niekompletne od podjęcia działań zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Inwencja do dokonania ustaleń w zakresie sytuacji materialnej, rodzinnej skarżącego, winna być wykazana przez organ szczególnie w sytuacji gdy, skarżący powołuje się na okoliczności, które mogą mieć wpływ na jego sytuację materialną. Zauważyć też należy, że przesłanką umorzenia należności składkowych jest również stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Organ przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia winien wyważyć pomiędzy ważnym interesem zobowiązanego oraz stanem finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Ponownie rozstrzygając sprawę organy dokonają ustaleń w zakresie czy zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Przeprowadzą postępowanie dowodowe i dokonają ustaleń dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej, z uwzględnieniem dochodów oraz wydatków wnioskodawcy i jego rodziny, dokonają oceny strat wskazanych we wniosku w odniesieniu do ustalonej sytuacji materialnej, rozważą wszechstronnie zebrany materiał i dokonają oceny możliwości płatniczych skarżącego w kontekście przesłanek jego ważnego interesu i stanu funduszów KRUS, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy funkcję organu będzie wykonywał upoważniony pracownik koniecznym jest zapewnienie, by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku