I SA/Ke 67/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) odmówił W. D. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. 1.1 Organ ustalił, że na dzień 30 listopada 2020 r. strona prowadziła działalność oznaczoną w PKD jako rodzaj przeważającej działalności kodem [...] Wniosek o zmianę kodu PKD przeważającej działalności powinien zostać złożony w organie rejestrowym najpóźniej 30 listopada 2020 r., zaś w przypadku ubezpieczonego nastąpiło to 1 lutego 2021 r. Powołał w tym zakresie § 10 ust. 1 oraz § 11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii [...] (Dz. U. z 2021 r., poz. 152 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. D. wskazał, że działalność gospodarczą prowadzi od 25 grudnia 1980 r. i do chwili obecnej głównym przedmiotem jest działalność fotograficzna o kodzie PKD [...] W rejestrze CEIDG na dzień 30 listopada 2020 r. widniał błędny kod [...] – działalność agencji reklamowych. Tego rodzaju działalność wykonywana była przez pracownika, który pracował w zakładzie do 12 października 2016 r. Ostatnią zmianę w rejestrze skarżący zgłaszał 12 października 2011 r. i była to działalność reklamowa oznaczona kodem [...], którą wpisano na ostatnią pozycję, zaś na pierwszym miejscu pozostała działalność fotograficzna oznaczona kodem [...] Na dowód powyższego przedstawił (dołączył do skargi) zaświadczenie z 12 października 2011 r. wydane przez Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamiennej. Nadto wskazał, że w rejestrze CEIDG istnieje zapis o wprowadzeniu zmiany z 5 grudnia 2011 r. z rodzajem operacji "wpis przeniesiony z ewidencji gminnej". W wyniku zapisu błędnie przypisano kod [...] z ostatniej pozycji na pierwszą. Działanie to wynika z błędnej migracji danych z sytemu gminnego do systemu centralnego. Powyższa okoliczność została zgłoszona do Urzędu Miasta S.-K. 1 lutego 2021 r. i wówczas błędny wpis został skorygowany z datą obowiązującą od 12 października 2011 r. 2.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. 3.2 Przedmiotem zaskarżonej decyzji była odmowa zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID" oraz rozporządzenia. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o [...], z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) [...], [...], [...], [...], [...], 2) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że na dzień 30 listopada 2020 r. strona prowadziła działalność oznaczoną w PKD jako rodzaj przeważającej działalności kodem [...] Wniosek o zmianę kodu PKD przeważającej działalności powinien zostać złożony w organie rejestrowym najpóźniej 30 listopada 2020 r., zaś w przypadku ubezpieczonego nastąpiło to 1 lutego 2021 r. 3.3 Sąd podkreśla, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie istotne było ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) skarżący faktycznie prowadził na dzień 30 listopada 2020 r. Jak wynika bowiem z treści wniosku, oświadczenie o prowadzeniu przeważającej działalności wg PKD należało podać wg stanu na dzień 30 listopada 2020 r. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 K.p.a. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należało również uwzględnić, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika m.in., że ciążący na organach obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 707/18, LEX nr 3072505). Organ administracyjny zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego, który nie powinien budzić wątpliwości, a następnie dokonać oceny stanu pod kątem obowiązujących przepisów i wywieść z niego logiczne wnioski. 3.4 Postępowanie w sprawie zwolnienia jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID), a co za tym idzie katalog środków dowodowych jest otwarty. Z przepisów ustawy COVID obowiązujących w dniu złożenia wniosku nie wynikało, żeby organ, przy ocenie spełnienia przesłanek, związany był wyłącznie danymi wynikającymi z urzędowych rejestrów, w tym dotyczących kodów PKD. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD jako przeważającą może zgłosić wniosek dowodowy w celu wykazania prawidłowego kodu PKD uprawniającego do skorzystania przez niego z ww. ulgi innego niż to wskazał organ. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). i umożliwić w ten sposób stronie złożenie wniosków o przeprowadzenie dowodów, które mogą podważyć dane z właściwego rejestru. Ponadto, w ocenie sądu, w przedmiotowej sprawie doszło także do istotnego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 3.5 Podkreślić należy, że rejestr podmiotów prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Zauważyć także należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji przepisów ustawy COVID nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze. Oparcie się przez organ tylko i wyłącznie na danych z rejestru przy określaniu przeważającej działalności może prowadzić do sytuacji, w której pomoc o jakiej mowa w ustawie o COVID, trafiała będzie do podmiotów, które w rzeczywistości nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako działalność przeważająca. Pominięte natomiast zostaną te podmioty, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. 3.6 Zdaniem sądu, nie można przy wykładni przepisów ustawy COVID tracić z pola widzenia także i tego, że przepisy tej ustawy, w tym kolejne jej nowelizacje, miały (mają) na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych [...], np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem epidemii, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. W tym stanie sprawy sąd, stwierdzając, że naruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. 3.7 Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na uwadze wskazania sądu, winien poddać sprawę analizie w ramach zakreślonych wskazanymi przepisami prawa, w tym ocenić podniesioną w skardze okoliczność błędnej migracji danych z sytemu gminnego do systemu centralnego i treść dołączonego zaświadczenia z 12 października 2011 r. 3.8 W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.