I SA/Ke 682/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzje własne z [...] nr [...], [...] i [...] odmawiające B. O. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał brzmienie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej "K.p.a.") oraz art. 31 zq ust. 8 i art. 31 zq ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), dalej "ustawa o COVID-19". Podkreślił, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych należnej za miesiące marzec-kwiecień-maj nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania. Na powyższą decyzję B. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jej uchylenie i zwolnienie obowiązku opłacania należności. Zarzuciła naruszenie art. 31zq ustawy o COVID-19 oraz art. 7, 77 K.p.a. poprzez nie poinformowanie przez ZUS o braku nieprawidłowości, braku dokumentów rozliczeniowych, niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego przyczyn nie złożenia deklaracji rozliczeniowej DRA i DRA II w terminie, a tym samym braku winy w niedotrzymaniu terminu. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marzec do maj 2020 r. został złożony prawidłowo i w terminie. Dokumenty rozliczeniowe DRA i DRAII za styczeń 2020 r. zostały złożone w terminie tj. do dnia 10 lutego 2020 r. i przyjęto, że dokumenty są prawidłowe i się klonują, ponieważ jako płatnik składek opłacający składki wyłącznie za siebie jest zwolniona z obowiązku składania co miesiąc dokumentów rozliczeniowych DRA. Korzystanie z ulgi opłacania składek ód przychodu /kod ubezpieczenia 0590/ jest to kontynuacja od 2019 r. Ponadto jej sytuacja się nie zmieniła, ani przychód podany za 2019 r., zaś ustawa nakłada obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych DRA w przypadku zmian. Wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek został złożony w kwietniu 2020 r., decyzję z Zakładu o odmowie udzielenia ulgi otrzymała w sierpniu 2020 r. do tego czasu od stycznia 2020 r. Zakład nie poinformował mnie o nieprawidłowościach na koncie w postaci braku dokumentów rozliczeniowych. O tym fakcie dowiedziała się otrzymując decyzje o odmowie ulgi. Podniosła, że Zakład przez okres 3 miesięcy nie poinformował jej o braku dokumentów rozliczeniowych. Uważa, że nie miała obowiązku składania takich, dokumentów bo w lutym 2020 r. je złożyła i zgodnie z ustawą była zwolniona ze składania kolejnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżąca mimo ciążącego na niej obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za miesiące luty – maj 2020 r. nie dochowała terminu wskazanego z art. 31 zq ust. 3 i złożyła je w dacie 21 sierpnia 2020 r., a skoro tak brak było podstaw do uwzględnienia żądania wniosku płatnika składek z 15 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzające ją decyzje z [...] r. naruszył przepisy postępowania tj. art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za miesiące marzec - maj 2020r. Skarżąca złożyła dokumentację rozliczeniową DRA za marzec-maj 2020 r. w dniu 21 sierpnia 2020 r. Czynności tej dokonała zatem po dacie 30 czerwca 2020 r. Ponieważ skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek w dniu 15 kwietnia 2020 r., w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy COVID-19 obowiązujące na ten dzień. Na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na podstawie art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na mocy art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z powyższego wynika, że skarżąca, ubiegając się o wnioskowane zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek między innymi za miesiące marzec-maj 2020 r. powinna złożyć stosowne dokumenty wraz z wnioskiem w terminie do 30 czerwca 2020 r. Dokonując jednak kontroli zaskarżonej decyzji oraz oceny prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego złożonym przez stronę wnioskiem, Sąd doszedł do przekonania, że w toku postępowania organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia przez B. O. w dniu 15 kwietnia 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytych i wyczerpujących informacji i wyjaśnień, co do okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Mimo upływu długiego czasu od złożenia wniosku, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia tego wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Po tym czasie organ wydał decyzje odmowne wskazując, że ostatecznym terminem, do którego skarżący miał złożyć deklaracje rozliczeniowe za marzec-maj 2020 r. był 30 czerwca 2020 r. i termin ten upłynął. Podkreślić w tym miejscu należy, że norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, przyczyną niezłożenia dokumentów rozliczeniowych przez skarżącą nie była jej zła wola, lecz w istocie brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, o czym nie poinformował go organ. Należy zwrócić także uwagę, że wymagane dokumenty za miesiąc marzec-maj 2020 r. zostały przez stronę złożone w dniu 21 sierpnia 2020 r., co dopiero organ wskazał w odpowiedzi na skargę. Takich ustaleń brak w decyzjach organu I i II instancji. Organy nie ustaliły w decyzjach również daty złożenia wniosku o zwolnienie, co także dopiero uczyniono na etapie odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu naruszenie art. 9 K.p.a. miało istotny wpływ na pozbawienie skarżącej prawa, które niewątpliwie uzyskałby w sytuacji, gdyby organ stosował się (i uczynił to w porę) do dyrektyw płynących z tego przepisu. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 K.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. W badanej sprawie, w ocenie Sądu, organ naruszył również art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). Naruszenie powyżej wskazanych przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącemu uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez niego dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jego prawo do uzyskania zwolnienia, a w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Tym samym Sąd stwierdza, że w ramach toczącego się postępowania kontrolowanej sprawy doszło do naruszenia następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wady doprowadziły do wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzających ją decyzji z dnia [...] r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów za marzec-maj 2020 r., jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec-maj 2020 r. Nawet bowiem, jeżeli skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia. Sam bowiem organ dopuścił się w prowadzonym postępowaniu szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącej. Strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego działania organu, który prowadził postępowanie wadliwie, naruszając zasady ogólne tego postępowania. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.