I SA/Ke 689/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy B. na informację Zarządu Województwa Ś. z [...]r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz Gminy B.kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Województwa Ś. jako Instytucja Zarządzająca (Zarząd, IZ) w piśmie z 25 października 2017 r. nr EFRR-III.432.07.02.78.0008.1.2017 poinformował Gminę B. (Gmina), że wniosek o dofinansowanie pn. "Budowa ekopawilonu oraz ścieżki pieszo-rowerowej wraz z elementami edukacyjnymi jako nowych produktów turystycznych w zakresie różnorodności biologicznej Gór Ś. i ich zasobów" (nr RPSW.07.02.00-26-008/16), złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, Działanie 7.2. Rozwój potencjału endogenicznego jako element strategii terytorialnej dla określonych obszarów, został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych: dopuszczających ogólnych kryterium nr 1 – zgodność projektu z dokumentami programowymi na lata 2014 – 2020, kryterium nr 3 – spójność dokumentacji projektowej i kryterium nr 4 – właściwie przygotowana analiza finansowa i/lub ekonomiczna projektu, kryterium nr 5 – efektywność ekonomiczna projektu. W związku z powyższą informacją Gmina złożyła protest do Zarządu (pismo z 10 listopada 2017 r.). Nie zgodziła się z oceną merytoryczną złożonego projektu, uznając ją za niekompleksową, opartą na wybiórczych i wyrwanych z kontekstu informacjach zawartych w Studium Wykonalności Zarząd pozostawił protest bez rozpoznania, o czym poinformował Gminę w piśmie z 4 grudnia 2017 r. nr DPR.III-433.2.5.181.2017. Wskazując na art. 66 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz.U.2017.1460 ze zm.) dalej "ustawa wdrożeniowa", zarząd podniósł, że przyczyną rozstrzygnięcia jest fakt wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania 7.2. "Rozwój potencjału endogenicznego jako element strategii terytorialnej dla określonych obszarów" RPOWŚ na lata 2014-2020. Na powyższą informację Zarządu, Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uznanie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie w oparciu o art. 66 art. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zarzuciła naruszenie: - art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektów z naruszeniem zasad rzetelności, bezstronności i przejrzystości, co pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów; - art. 45. ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie dokonania skarżącej uzupełnienia lub poprawienia wniosku. W uzasadnieniu skarżąca przywołała argumenty mające na celu zakwestionowanie oceny spornych kryteriów dokonanej przez organ. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w zakresie oceny spornych kryteriów, zawartej w piśmie z 25 października 2017 r. nr EFRR-III.432.07.02.78.0008.1.2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 dalej "ustawa wdrożeniowa", które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Przedmiotem oceny jest informacja Instytucji Zarządzającej z 4 grudnia 2017 r. o pozostawieniu protestu złożonego przez Gminę bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach Działania 7.2. "Rozwój potencjału endogenicznego jako element strategii terytorialnej dla określonych obszarów" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś.. Przywołany jako podstawa działania organu przepis art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2017 r.) stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Wyjaśnić należy na wstępie, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475) do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym ustawą zmienianą w art. 1 jest ustawa wdrożeniowa. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania każdej czynności związanej z oceną. Elementem postępowania konkursowego jest przewidziana w art. 53 ustawy wdrożeniowej możliwość wniesienia protestu rozpoznawanego zgodnie z regułami określonymi w art. 55-60 tej ustawy, z tym, że w przypadku określonym w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, organ pozostawia protest bez rozpatrzenia. Z powyższego wynika, że zasady określone w art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej obejmujące każdą fazę procedury konkursowej mają także zastosowanie w przypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie determinuje sposób rozpoznania protestu. W niniejszej sprawie, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, poza powołaniem się na wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach Działania 7.2., organ nie wskazał na potwierdzenie tej okoliczności żadnych danych. W ocenie Sądu natomiast, wydana na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, informacja winna wykazywać, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane. Informacja powinna zawierać uzasadnienie faktu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie (w szczególności wskazanie wielkości kwoty przeznaczonej oraz jej rozdysponowanie na poszczególne projekty, z powołaniem się na dokumenty finansowe), by skarżący i ewentualnie sąd administracyjny mieli możliwość weryfikacji twierdzeń organu. Uznanie za wystarczające konkluzji organu, że środki zostały wyczerpane, bez wykazania tej okoliczności czyniłoby sądową kontrolę legalności badanej informacji całkowicie iluzoryczną, pozostającą w sprzeczności z ustrojowymi kompetencjami sądu administracyjnego zaś normę prawną art. 66 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy wdrożeniowej o możliwości w takiej sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego za zbędną. Brak wyjaśnienia w informacji okoliczności dotyczących wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie stanowi naruszenie art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Dla oceny zasadności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia istotne znaczenie ma rozumienie pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". W orzecznictwie sądowym podnosi się, że pojęcie to oznacza faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3577/17; dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl), użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie wyczerpanie w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria na podstawie, których został wybrany do dofinansowania. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie w przypadku ich przekazania na poszczególne projekty. Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie". To stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Interpretacja terminu "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", dokonana przez organ nie jest natomiast Sądowi znana. Zarząd bowiem ani w zaskarżonym piśmie, ani odpowiedzi na skargę nie przedstawił swojego stanowiska w tym zakresie. Sąd nie może poddać merytorycznej ocenie zarzutów skargi, w których skarżąca kwestionuje zasadność odrzucenia projektu z uwagi na wadliwą ocenę przez organ w zakresie spełnienia przez projekt kryterium dopuszczających ogólnych, tj. kryterium nr 1 – zgodność projektu z dokumentami programowymi na lata 2014 – 2020, kryterium nr 3 – spójność dokumentacji projektowej i kryterium nr 4 – właściwie przygotowana analiza finansowa i/lub ekonomiczna projektu, kryterium nr 5 – efektywność ekonomiczna projektu. Wymaga wyjaśnienia, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Wynika to wprost z przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit b w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit b ustawy wdrożeniowej Sąd uwzględnia skargę, gdy pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, co wskazuje na ograniczony zakres rozpoznania w tym zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Instytucja Zarządzająca uwzględni ocenę prawną Sądu. Ustali i da wyraz w uzasadnieniu informacji, ze wskazaniem na określone dokumenty urzędowe, czy, w jakiej dacie oraz na skutek jakich zdarzeń doszło, w rozumieniu przedstawionym wyżej, do wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie działania. W przypadku ustalenia, że środki na dofinansowanie nie zostały w sposób wiążący rozdysponowane rozpozna protest. Z tych przyczyn na mocy art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej Sąd orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 680 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U 2015.1800).