I SA/Ke 699/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2012 r. nr [...]; 2. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmawiającą W. D. umorzenia należności z tytułu składek w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że W. D. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie wideofilmowania, którą zlikwidował w 2003 r., nie dopełniając obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych, w związku z czym powstało zadłużenie. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. zwrócił się o umorzenie należności, motywując go trudną sytuacją finansową. Decyzją z dnia [...] 2012 r. ZUS odmówił umorzenia przedmiotowych należności. Zobowiązany zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc kwestię trudnej sytuacji materialno-bytowej swojej rodziny. Zakład wskazał, że zasady umarzania należności zostały uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585), dalej zwana "u.s.u.s.". Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s, podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, która zachodzi w sytuacjach wskazanych w ustawie. Jednocześnie stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), dalej zwane "rozporządzenie". Zakład wskazał, że postępowanie prowadzone było w oparciu o treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia, które mają zastosowanie w przypadku braku całkowitej nieściągalności, bowiem zobowiązany posiada prawa własności w połowie do samochodu marki Hyundai Accent oraz majątek w postaci nieruchomości gruntowej, zabudowanej w udziale 3/32 części. Zakład ustalił, że obecnie zobowiązany podejmuje się wykonywania umów o dzieło wykonując utwory muzyki klasycznej. Z zeznań podatkowych wynika, że uzyskał dochód w 2010 r. - 5720 zł, w 2011 r. - 1847,80 zł. W okresie od stycznia do czerwca 2012 r. średnio tygodniowo z tytułu wykonywania umowy o dzieło uzyskiwał około 40 zł. Zobowiązany jest rozwiedziony, zamieszkuje z 27-letnią córką A., 26-letnim synem R., jego partnerką i ich dwuletnim synem, w mieszkaniu o powierzchni 33,76 m2 składającym się z jednego pokoju, kuchni, przedpokoju i łazienki. Córka uzyskuje stałe dochody z tytułu umowy o pracę w kwocie brutto 3680 zł oraz wykonuje umowy zlecenie. R. D. w okresie od 12 stycznia 2012 r. do 12 lipca 2012 r. posiadał status osoby bezrobotnej z prawem do pobierania zasiłku dla bezrobotnych w kwocie około 521 zł. Aktualnie od sierpnia 2012 r. ponownie podjął zatrudnienie w Firmie Handlowej "A" z podstawą do wynagrodzenia 2000 zł brutto. Partnerka syna zobowiązanego, M. W. pozostaje w domu wychowując 2-letniego syna. Zamieszkiwany przez rodzinę zobowiązanego lokal jest własnością jego córki, która otrzymała go w drodze darowizny od babci. Miesięczne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą łącznie około 453 zł, które ponosi A. D.. Ponadto córka zobowiązanego studiuje zaocznie i dodatkowo ponosi opłaty za czesne wynoszące rocznie 3200 zł. Stwierdzając brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji ZUS wskazał, że w związku z uzyskiwaniem przez skarżącego dochodu w wysokości 40 zł tygodniowo utrzymanie rodziny zobowiązanego, spoczywa na jego córce. W. D. nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. W ocenie ZUS rezygnując z możliwości zarejestrowania się jako osoba bezrobotna zobowiązany pozbawia się wielu korzyści i możliwości jakie dają przez swoje działanie urzędy pracy. Zadaniem Zakładu jest ustalenie, czy na dzień złożenia wniosku o umorzenie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie. Natomiast ustalenie przyczyn powstania zaległości nie wpływa na decyzję w kwestii umorzenia należności. Stosownie bowiem do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznych, w tym należności z tytułu składek. W ocenie ZUS trudności finansowe, które zdaniem zobowiązanego uniemożliwiają opłacenie pozostałych zaległości, nie mogą stanowić przesłanki do ich umorzenia. Jednocześnie nadmieniono, że decyzją nr [...] z dnia [...]2012 r. częściowo umorzono należności zobowiązanego z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych w łącznej kwocie 9943,62 zł. Na decyzję ZUS W. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o wnikliwe jej rozpatrzenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie był świadomy zadłużenia. Dowiedział się o nim dopiero z pisma ZUS jesienią 2011 r. Spornym okresem jest 2000 r. Z pisma ZUS wynika, że za ten rok skarżący powinien odprowadzić składki w kwocie około 4510 zł. Opłacenie ich było niemożliwe ponieważ dochód skarżącego w tym okresie wyniósł 1200 zł. Skarżący podniósł, że nie pracuje od 10 lat, nie posiadał i nie posiada żadnych oszczędności, nieruchomości ani cennych rzeczy. Mieszka w jednopokojowym mieszkaniu córki, gdzie zamieszkuje również jego syn z rodziną (5 osób w jednym pokoju). Miesięcznie na 5 osób po zapłaceniu wszelkich rachunków przypada dochód na osobę w wysokości 514 zł pod warunkiem niejedzenia, nieubierania się. Skarżący zajmuje kuchnię, meble są stare, co najmniej połowa z nich jest przyniesiona ze śmietnika. Ze względu na brak środków nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego. Według skarżącego został niewłaściwie potraktowany w urzędzie pracy, dlatego od tej pory nie chce mieć doczynienia z żadną państwową instytucją i nie rejestruje się ponownie. Autor skargi wskazał, że wielokrotnie sygnalizował ZUS by zalegającą kwotę w wysokości około 2000 zł wziął sobie ze środków, które skarżący zgromadził w ZUS na przestrzeni 24 przepracowanych lat. Okazuje się to jednak niemożliwe. Skarżący zaznaczył, że nie był karany, zawsze był dobrym ojcem. Zakład wymaga zapłaty kwoty przekraczającej wysokość rocznych dochodów skarżącego. W. D. jest twórcą 16 filmów o charakterze dokumentalnohistorycznym. Filmy dla gmin, które zrealizował mówią o lokalnym folklorze regionu, rolnictwie, przemyśle ukazują ich historię, tradycje, ludzi. Zdaniem skarżącego w przyszłości filmy te będą bezcenne. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący chciał wykazać, że jego praca była bardzo ważna. Podniósł ponadto, że umorzenie mu dużej części należności nie poprawiło jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącemu umorzenia zaległości składkowych. Podstawę materialno-prawną umorzenia należności składkowych, stanowi art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. Powołany przepis stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jednocześnie wskazując na przypadki w których ona zachodzi. Ponadto, w związku z tym, że sprawa dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, organ ma możliwość umorzenia tych należności także w innych uzasadnionych przypadkach. Na te uzasadnione przypadki wskazuje § 3 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że kwestią pierwszorzędną dla uruchomienia postępowania w sprawie umorzenia zaległości jest ustalenie czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ w sposób prawidłowy ustalił, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie zachodzi bowiem zobowiązany posiada prawa własności w połowie do samochodu marki Hyundai Accent oraz majątek w postaci nieruchomości gruntowej, zabudowanej w udziale 3/32 części. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, ZUS przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W celu ustalenia istnienia ww. przesłanek konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Ustalając istnienie przesłanek organ bierze przy tym pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. Z treści zacytowanych przepisów wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - j. t. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071, dalej zwana "K.p.a."), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego procesu decyzyjnego. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy ocenie wiarygodności zgromadzonych dowodów organ nie jest skrępowany żadnymi regułami określającymi wartość poszczególnych rodzajów dowodów i dokonuje tej oceny w sposób swobodny, na podstawie własnego przekonania opartego na zebranym materiale dowodowym. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności, z uwzględnieniem znaczenia i wartości dowodów. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie. Organ zgromadził wprawdzie obszerny materiał dowodowy w zakresie sytuacji materialnej i rodzinnej zobowiązanego jednak jego ocena okazała się dowolną, przekraczającą granice określone przepisem art. 80 K.p.a. Zakład stwierdził bowiem, że trudności finansowe skarżącego nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia należności. Jednocześnie opisał niewątpliwie trudną sytuację materialną i osobistą skarżącego, wskazując, że w związku z likwidacją działalności gospodarczej i uzyskiwaniem przez skarżącego niskich dochodów (około 40 zł tygodniowo) pozostaje on na utrzymaniu córki, która pomaga także bratu i jego rodzinie. Uwagi Zakładu nie umknął także fakt, że W. D. wraz z synem i jego rodziną zamieszkują u A. D., która dzieli się z nimi jednym pokojem. W konsekwencji powierzchnię 33 metrowego mieszkania zajmuje 5 osób, w tym, dwuletnie dziecko. Organ podniósł również, że córka skarżącego ponosi poza wydatkami związanymi z utrzymaniem mieszkania także wydatki związane z własnym kształceniem przy czym wskazał na wysokość tych wydatków i otrzymywane przez nią wynagrodzenie. Przedstawionych okoliczności organ nie odniósł jednak i nie ocenił w kontekście przesłanek ujętych w § 3 rozporządzenia, w szczególność przesłanki z pkt 1 przedmiotowego przepisu dotyczącej sytuacji gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Innymi słowami ZUS nie dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do norm zawartych w rozporządzeniu. Wnioskowaniu Zakładu należy ponadto zarzucić sprzeczność polegającą na stwierdzeniu, że trudności finansowe skarżącego nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia należność, by w drugim akapicie wskazać, że te problemy finansowe i bytowe skarżącego były podstawą do wydania decyzji z dnia [...]2012 r., częściowo umarzającej należność skarżącego co mogłoby świadczyć o istnieniu przesłanek umorzenia należności składkowych. Jak już wskazano rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi jednak dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli jednak żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona to nie ma już możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast czy organ odmówił udzielenia ulgi w ramach decyzji uznaniowej, czy odmówił udzielenia ulgi, bo uznał, że po stronie skarżącego w ogóle brak jest przesłanek do umorzenia należności. Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że Zakład odmówił uwzględnienia wniosku właściwie z powodu braku zarejestrowania się przez skarżącego w urzędzie pracy, co w ocenie ZUS, dzięki prowadzonym tam kursom i szkoleniom pozwoliłoby skarżącemu "odnaleźć" się na rynku pracy. Sąd stwierdził, że w kontekście przesłanek rozporządzenia okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Hipotetyczne rozważania Zakładu na temat możliwości poprawy sytuacji finansowej skarżącego w przyszłości dzięki rejestracji w urzędzie pracy są natomiast sprzeczne z zasadą, że przy ustalaniu istnienia przesłanek organ bierze pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. Zdaniem Sądu, podejmując rozstrzygnięcie organ nie wziął pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie rozważył bowiem czy odmowa umorzenia należności składkowych nie pogłębi ubóstwa skarżącego i spowoduje konieczność sięgania przez niego do środków pomocy państwa. Taka sytuacja nie byłaby z kolei zgodna zarówno z interesem tego obywatela jak i interesem publicznym. Norma prawna bowiem, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie jej rozumienie byłoby również sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1354/10; z dnia 28 września 2011r. sygn. akt II GSK 931/10; z dnia 9 grudnia 2010r. sygn. akt II GSK 1051/09 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając ponownie sprawę organ, uwzględniając powyższe uwagi, przeanalizuje aktualną sytuację majątkową, rodzinną skarżącego w zestawieniu z przesłankami z § 3 rozporządzenia. Następnie w sytuacji stwierdzenia istnienia przesłanki podejmie decyzję w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 135 ustawy p.p.s.a. sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.