I SA/Ke 75/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek Sędzia WSA Mirosław Surma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. nr 15000/71/303894/2020 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) wydał decyzję odmawiającą I. P. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał brzmienie art. 31zo ust. 2 i 4 i art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), dalej "ustawa o [...]". Podkreślił, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania. Dokumenty rozliczeniowe zostały zaś przesłane 10 lipca 2020 r. Na powyższą decyzję I. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wyjaśniła, że jako osoba prowadząca indywidualną działalność gospodarczą, niezatrudniająca pracowników, jest zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych do 10-go dnia każdego miesiąca. Odkąd prowadzi działalność gospodarczą, dokonuje jedynie comiesięcznych wpłat na ZUS. Na stronie ZUS w zakładce Tarcza Antykryzysowa - wsparcie z ZUS, widniała od początku pandemii informacja, że nie trzeba składać deklaracji rozliczeniowych, jeśli jest się zwolnionym z obowiązku ich składania. Skoro zatem za maj należne składki wynosiły tyle co zwykle w tym roku (tj. 1.431,48 zł.), skarżąca była przekonana, że stosownej deklaracji nie trzeba wysyłać. W dniu 10 lipca 2020 r. zadzwonił pracownik ZUS z O. z informacją, żeby taką deklarację jednak złożyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. z uwagi na fakt przebywania na zasiłku chorobowym w okresie od dnia 23 marca 2020 r. do dnia 24 kwietnia 2020 r. Skarżąca składała deklaracje ORA za marzec 2020 r. i kwiecień 2020 r. z obniżoną podstawą wymiaru składek. W przypadku obniżenia minimalnej podstawy wymiaru składek z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby za następny miesiąc po miesiącu, w którym przedsiębiorca otrzymywał zasiłek chorobowy, należy złożyć stosowny dokument rozliczeniowy (ZUS DRA) w związku ze zmianą wysokości podstawy wymiaru, która nastąpiła w stosunku do miesiąca poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. W myśl art. 18 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", za miesiąc, w którym nastąpiło odpowiednio objęcie ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi lub ich ustanie i jeżeli trwały one tylko przez część miesiąca, kwotę najniższej podstawy wymiaru składek zmniejsza się proporcjonalnie, dzieląc ją przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni podlegania ubezpieczeniu. Zasady zmniejszania najniższej podstawy wymiaru składek, o których mowa w art. 18 ust. 9 ustawy stosuje się odpowiednio w przypadku niezdolności do pracy trwającej przez część miesiąca, jeżeli z tego tytułu ubezpieczony spełnia warunki do przyznania zasiłku. Stosownie do treści art. 47 ust. 1 u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników. Płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przysyła jedynie deklarację rozliczeniową (art. 47 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z ust. 2a, osoby prowadzące pozarolnicza działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolnicza działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.15), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. Osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające wyłącznie składki na ubezpieczenie zdrowotne za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego (art. 47 ust. 2b u.s.u.s.). W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie była zwolniona ze złożenia z deklaracji za maj 2020 r., co z uwagi na treść ww. przepisów powinna była uczynić. Jak bowiem wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, skarżąca składała deklaracje ORA za marzec 2020 r. i kwiecień 2020 r. z obniżoną podstawą wymiaru składek. W przypadku obniżenia minimalnej podstawy wymiaru składek z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby za następny miesiąc po miesiącu w którym przedsiębiorca otrzymywał zasiłek chorobowy należy złożyć stosowny dokument rozliczeniowy (ZUS DRA) w związku ze zmianą wysokości podstawy wymiaru, która nastąpiła w stosunku do miesiąca poprzedniego. Skarżąca złożyła deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. w dniu 10 lipca 2020 r. Czynności tej dokonała zatem po dacie 30 czerwca 2020 r. Na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zgodnie z art. 31co ust. 4 ustawy COVID-19, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Na mocy art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z powyższego wynika, że skarżąca, ubiegając się o wnioskowane zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. powinna złożyć stosowne dokumenty wraz z wnioskiem w terminie do 30 czerwca 2020 r. Dokonując jednak kontroli zaskarżonej decyzji oraz oceny prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego złożonym przez stronę wnioskiem, Sąd doszedł do przekonania, że w toku postępowania organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia przez I. P. w dniu 10 kwietnia 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytych i wyczerpujących informacji i wyjaśnień, co do okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Mimo upływu długiego czasu od złożenia wniosku, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia tego wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Po tym czasie organ wydał decyzję odmowną wskazując, że ostatecznym terminem, do którego skarżąca miała złożyć deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. był 30 czerwca 2020 r. i termin ten upłynął. Podkreślić w tym miejscu należy, że norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, przyczyną niezłożenia dokumentów rozliczeniowych przez skarżącą nie była jej zła wola, lecz w istocie brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, o czym nie poinformował jej organ. Zdaniem Sądu, naruszenie art. 9 K.p.a. miało istotny wpływ na pozbawienie skarżącej prawa, które niewątpliwie uzyskałby w sytuacji, gdyby organ stosował się (i uczynił to w porę) do dyrektyw płynących z tego przepisu. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 K.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. W badanej sprawie, w ocenie Sądu, organ naruszył również art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). Naruszenie powyżej wskazanych przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, a w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Tym samym Sąd stwierdza, że w ramach toczącego się postępowania kontrolowanej sprawy doszło do naruszenia następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wady doprowadziły do wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów za maj 2020 r., jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za ten miesiąc. Nawet bowiem, jeżeli skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia. Sam bowiem organ dopuścił się w prowadzonym postępowaniu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącej. Strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego działania organu, który prowadził postępowanie wadliwie, naruszając zasady ogólne tego postępowania. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku.