I SA/Ke 775/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M.R. kwotę 2.952 (dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa) złote, w tym 552 (pięćset pięćdziesiąt dwa) złote podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dyrektor Ś.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (ARiMR, Agencja) decyzją z [...]nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...] nr [...] o ustaleniu A P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej kwocie 24.805,92 zł i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 26.026,22 zł. Wskazał, że uwzględniając dobrowolny zwrot płatności rolnośrodowiskowej z 13 maja 2013 r. w wysokości 1220,30 zł, do zwrotu pozostaje kwota 24.805,92 zł, którą należy zwrócić w terminie 60 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A P. 12 maja 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z [...] r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2010, w łącznej kwocie 9232,50 zł. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny na rok 2011. Decyzją z 12 grudnia 2011 r. przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2011, w łącznej kwocie 9960 zł. W związku ze stwierdzonym zmniejszeniem w roku 2012 realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego strona 13 maja 2013 r. dokonała dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranej płatności w kwocie 1220,30 zł do którego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. nie wydawał stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ustawy o ARiMR. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny na rok 2012. Decyzją z 24 kwietnia 2013 r. przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012. W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej 13 grudnia 2012 r. nieprawidłowościami w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, 11 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję o ustaleniu stronie kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w kwocie 4504,80 zł. Od przedmiotowej decyzji strona nie wniosła odwołania i stała się ona ostateczna. Należność z tytułu przedmiotowej decyzji została zwrócona 9 kwietnia 2014 r. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny na rok 2013. Decyzją z 17 marca 2014 r. przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013, w łącznej kwocie 6790,60 zł. W związku ze stwierdzonymi w roku 2013 nieprawidłowościami odnoście realizacji wariantu 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy Kierownik Biura Powiatowego Agencji w O. wydając dokument odstąpienie z 15 kwietnia 2014 r., uznał za niezależnie pobraną płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 w wysokości 68 zł, która nie podlegała odzyskaniu gdyż nie przekraczała kwoty 100 euro (art. 29 ust 5 ustawy o ARiMR). Następnie strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w roku 2014. W dniu 10 września 2014 r. strona wraz z małżonkiem przekazała w całości swoje gospodarstwo następcy. Przejmujący złożył stosowną dokumentację do Agencji po upływie 3 miesięcznego terminu, tj. 16 stycznia 2015 r., co oznaczało zerwanie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wraz z wnioskiem J.P. o przejęciu zobowiązań rolnośrodowiskowych wpłynęło również podanie A. P. w sprawie odstąpienia od windykacji należności za dotychczasowe lata. Prośbę umotywowała złym stanem zdrowia, swoim oraz małżonka. Organ ustalił, że A P. 20 stycznia 2014 r. uległa wypadkowi w gospodarstwie rolnym, w wyniku którego doznała złamania prawej kości udowej oraz przedramienia i przebywała w szpitalu w dniach 20 - 24 stycznia 2014 r. Następnie orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 28 sierpnia 2014 r. strona została uznana za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym od 20 stycznia 2014 r. do sierpnia 2016 r. W dniu 24 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję nr 0240-2015-003685 o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz o odmowie uznania zgłoszonego zdarzenia za działanie siły wyższej, która została utrzymana mocy decyzją Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z 7 września 2015 r. W dniu 24 czerwca 2015 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy decyzji nr 0240-2011-000641, nr 0240-2011-010193, nr 0240-2013-002765 oraz nr 0240-2014-002286. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z 14 września 2015 r. nr 0240-00000052902/15 ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 24.805,92 zł. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Agencji wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na łata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.,) dalej "Rozporządzenie." Podniósł, że J. P. nie wszedł skutecznie w prawa i obowiązki A. P. wynikające z podjętego przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego. Istotą płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście prowadzi działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Brak przesłanek do zastosowania ww. § 32 rozporządzenia wskazuje, że zobowiązanie podjęte przez stronę nie zostało zrealizowane. Odnosząc się do treści odwołania Dyrektor Agencji wskazał, że przepis art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, określa w jakich przypadkach państwa członkowskie mogą uznać kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Do tych przypadków zaliczono w art. 47 ust. 1 lit. b długotrwałą niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. A P. została bowiem uznana za całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym na okres ponad 2,5 roku, a więc jej niezdolność do wykonywania zawodu miała charakter długotrwały. Przepis zobowiązuje jednak taki przypadek zgłosić w terminie 10 dni od dnia, w którym beneficjent jest w stanie dokonać tej czynności. W ocenie organu trudno przyjąć, że stan zdrowia strony nie pozwalał na powiadomienie, o którym mowa w przepisie, skoro po wypadku złożyła kolejne wnioski o przyznanie płatności i stawiła się osobiście u notariusza celem przekazania gospodarstwa synowi. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zwrotu otrzymanych płatności rolnośrodowiskowych wynika z faktu niezgłoszonego w terminie prawem przewidzianym faktu przekazania posiadania gospodarstwa rolnego, a nie z powodu zaniechania działalności rolniczej na obszarze objętym zobowiązaniem w wyniku długotrwałej niezdolności do pracy bowiem przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło po zaistnieniu przeszkody naturalnej do zrealizowania podjętych zobowiązań. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Za nienależnie pobrane w niniejszej sprawie należało uznać wszystkie zrealizowane na rzecz strony płatności rolnośrodowiskowe przyznane na mocy decyzji nr [...], nr [...], nr [...]oraz nr [...]z uwzględnieniem decyzji z [...]nr [...]o ustaleniu A P. kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w kwocie 4504,80 zł oraz dokumentu odstąpienia nr [...]z [...]. w wysokości 68 zł za rok 2011. Dyrektor Agencji powołał art. 139 K.p.a. zawierający zakaz wydawania decyzji na niekorzyść strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego utrzymanie stanu prawnego z uchylonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., w której ustalono błędną kwotę nienależnie pobranych płatności, stanowiłoby rażące naruszenie prawa wskazanego w § 39 ust. 1 Rozporządzenia w związku z art. 29 ustawy o ARiMR. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Agencji wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r., bowiem płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Organ podniósł ponadto, że żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności przez stronę jest zasadne, ponieważ nie minął okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Jednocześnie wymienił kwoty nienależnie pobranych płatności i stwierdził, że przekraczają kwoty stanowiącej równowartość 100 euro ustalonej zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności (art. 28 ustawy z 7 marca 2007 r.). Organ zauważył przy tym, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, (art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 937/2012 z 12 października 2012 r.). Na powyższą decyzję A P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w 2014 r. wszystko było dopilnowane i było dobrze. W 2014 r. w styczniu, skarżąca miała wypadek w gospodarstwie. Po wypadku opiekował się nią mąż, który jednocześnie zajmował się gospodarstwem. We wrześniu małżonkowie musieli przekazać gospodarstwo na syna, co spowodowało konieczność wystąpienia o nadanie numeru gospodarstwu na syna, a dopiero później przekazanie płatności. Skarżąca nie wiedziała, że są terminy, których należy dotrzymać. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie 25 lutego 2016 r. strona poparła skargę i sprecyzowała, że zaskarżona decyzja narusza art. 47 ust. 1 lit. b w zw. z ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 oraz w zw. z art. 9 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2012.270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Agencji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił kwotę ww. należności w wysokości 24.805,92 zł. Dyrektor Agencji, działając jako organ drugiej instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) dalej "K.p.a.", wydał decyzję reformatoryjną i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności w kwocie 26.026,22 zł. W ocenie organu bowiem w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na niekorzyść strony. Wymaga wyjaśnienie, że zasadą jest zakaz wydawania decyzji na niekorzyść strony (zakaz reformationis in peius). Zasada ta została sformułowana w art. 139 K.p.a. Stosownie do powołanej regulacji organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine K.p.a. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 K.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX, 2010). Na obowiązek szczegółowego uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego o odstąpieniu od zakazu reformationis in peius wskazuje też jednolite w tym względzie stanowisko sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 754/10 (lex nr 1083391) wskazał, że gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest szczegółowo wskazać w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Gdy organ nie wykaże w uzasadnieniu decyzji, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 K.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, uchybia tym samym art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Uniemożliwia to sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem. Powyższe ma istotne znaczenie przy ocenie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 K.p.a., gdyż nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane. Rażące naruszenie prawa przy tym następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Należy przy tym odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji. Odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/06, lex nr 45182; wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 934/07, lex nr 469795). W niniejszej sprawie organ wyższego stopnia zmieniając rozstrzygnięcie organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, nie wypełnił wyżej omówionych obowiązków w zakresie wykazania "rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego". Organ nie przedstawił wnikliwej i wszechstronnej argumentacji w zakresie zaistnienia podstawy do zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Wskazanych wymogów nie spełnia lakoniczne stwierdzenie, że utrzymanie stanu prawnego z uchylonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., w której ustalono błędną kwotę nienależnie pobranych płatności stanowiłoby rażące naruszenie prawa wskazanego w § 39 ust. 1 Rozporządzenia w związku z art. 29 ustawy o Agencji oraz wprawdzie obszerne, ale jedynie teoretyczne omówienie przez organ regulacji z art. 139 K.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zakwestionował sposób obliczenia przez organ pierwszej instancji kwoty nienależnie pobranych płatności. Nie wykazał przy tym nie tylko czy takie działanie organu pierwszej instancji stanowiło rażące naruszenie prawa, ale przede wszystkim, czy takie działanie w ogóle stanowiło naruszenie prawa. Powołane przez organ przepisy § 39 ust. 1 Rozporządzenia i art. 29 ustawy o Agencji nie dotyczą kwestii obliczania kwot nienależnie pobranych płatności. Pierwszy z powołanych przepisów bowiem ogólnie wskazuje na obowiązek zwrotu płatności w sytuacjach w nim określonych, natomiast drugi określa w jakiej formie i jaki organ ustala kwotę nienależnie pobranych płatności. Dyrektor Agencji zobowiązany był szczegółowo wykazać jakie konkretne naruszenie prawa w stanie faktycznym sprawy miało miejsce oraz szczegółowo uzasadnić, dlaczego naruszenie to jest rażące. Tego rodzaju rozważań nie zawarto jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem i czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie kontrolowanego rozstrzygnięcia Dyrektora Agencji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną wyżej przez Sąd ocenę prawną. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie prawa art. 7, art. 107 § 3 oraz art. 139 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, w pkt 2 wyroku Sąd przyznał, na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 5 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U.2013.461).