II GSK 754/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz Protokolant Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1890/09 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu 27 maja 2004 r. A. B. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako płatności ONW) na rok 2004. W dniu [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego w R. wydał decyzję o przyznaniu wnioskodawcy żądanej płatności na rok 2004 do powierzchni 9,06 ha w wysokości 1621,74 zł. Następnie w dniu 9 maja 2005 r. A. B. złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności ONW na rok 2005, które to płatności zostały mu przyznane w dniu [...] kwietnia 2006 r. do powierzchni 8,90 ha w kwocie 1593,10 zł. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub płatności ONW na rok 2006 skarżący złożył w dniu 13 maja 2006 r., a następnie w dniu 8 września 2006 r. złożył oświadczenie o użytkowaniu całej powierzchni objętej zobowiązaniem wieloletnim ONW oraz oświadczenie przejmującego działki rolne na powierzchnię 5,05 ha od dnia 8 kwietnia 2006 r. W dniu [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał decyzję przyznającą wnioskodawcy płatność ONW do powierzchni 3,50 ha w kwocie 626,50 zł. W dniu 28 grudnia 2007 r. beneficjent złożył oświadczenie dotyczące faktycznej powierzchni gruntów rolnych, na której prowadzi działalność rolniczą. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. ustalił A. B. nienależnie pobrane płatności ONW w wysokości 1816,85 zł, wskazując, że zainteresowany zaniechał działalności rolniczej na terenach objętych zobowiązaniem. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezes Agencji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kwotę 1961,84 zł. Organ wskazał m.in., że w decyzji pierwszej instancji rażąco naruszono § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r.) poprzez błędne przyjęcie, że powierzchnia, za którą nienależnie pobrano płatności w 2005 r., w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na części działek wynosi 4,59 ha, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ona 5,4 ha. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł A. B. Sąd I instancji uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji wskazał, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyjaśniając pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oraz "rażące naruszenie interesu społecznego" Sąd zauważył, że obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Odwołując się do stanu sprawy wskazał, że Prezes Agencji, działając jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 1816,85 zł. W wyniku złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wydał decyzję, mocą której uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności ONW w kwocie 1961,84 zł. Powyższe jednoznacznie według Sądu I instancji oznacza, iż organ odwoławczy dopuścił się obrazy przepisu art. 139 k.p.a., gdyż orzekł na niekorzyść strony odwołującej się. Powyższe naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, zwolniło Sąd, w jego ocenie, od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd podniósł, iż dopiero na rozprawie pełnomocnik organu złożył do akt oryginał zaskarżonej decyzji w prawidłowej wersji, czego również nie można pozytywnie ocenić w kontekście prawidłowego wydawania aktu normatywnego. Na marginesie Sąd wskazał, że organ nie wziął pod uwagę oświadczenia przejmującego działki rolne z dnia 8 września 2006 r., w którym data przejęcia gospodarstwa była przeprawiana na "04". Dodatkowo na rozprawie przed WSA w W. w dniu 1 kwietnia 2010 r. skarżący podniósł, że nie podpisał powyższego oświadczenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję instancji, powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes AriMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., polegającą na błędnym przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji nie stanowi przesłanki umożliwiającej niestosowanie zasady zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), ustalenie przez organ II instancji zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni większej niż dokonał tego organ I instancji, co skutkowało ustaleniem w postępowaniu kwoty środków nienależnie pobranych w wysokości wyższej niż ustalił to organ I instancji. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej organ podał, że podstawowym obowiązkiem związanym z otrzymaniem płatności ONW jest prowadzenie działalności rolniczej na obszarze objętym zobowiązaniem przez 5 lat, co wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia. Naruszenie tego obowiązku poprzez zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej skutkuje koniecznością zwrotu części płatności ONW odpowiedniej do zakresu zaniechania, na co wskazuje § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. W sprawie organ I instancji błędnie ustalił zakres zaniechania wyrażony w powierzchni poprzez przyjęcie, że w 2006 r. w stosunku do 2004 r. zaniechanie dotyczyło powierzchni 4,59 ha, podczas gdy w rzeczywistości zaniechanie dotyczyło 5,4 ha. Takie ustalenie według kasatora stanowiło rażące naruszenie § 9 ust. 2 pkt rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Organ podniósł również, że stwierdzenie w sprawie obrazy art. 139 k.p.a. oznacza, że organ działając w II instancji będzie zobligowany do wydania nowej decyzji sprzecznej z § 9 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, co będzie stanowiło naruszenie zasady praworządności z art. 6 k.p.a. Uwagę Sądu dotyczącą niewzięcia pod uwagę oświadczenia przejmującego działki rolne z 8 września 2006 r., w którym była przeprawiana data, jak również dotyczącą zeznania skarżącego o niepodpisaniu oświadczenia o przejęciu zobowiązań ONW organ uznał za nieuzasadnioną. "Poprawienie" miesiąca przejęcia z lipca na kwiecień, w kontekście złożenia 8 września 2006 r. spornego oświadczenia nie ma wpływu na wynik sprawy. W przypadku przejęcia w dniu 08.04.2006 r., obowiązującym terminem dla złożenia oświadczenia był termin 60 dni liczony od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Termin ten upływał w dniu 3 lipca 2006 r. Jednocześnie organ podkreślił, że na spornym oświadczeniu widnieje podpis A. B., który był osobą przekazującą, powinien natomiast znajdować się podpis przejmującego, czyli J. B. Tym samym brak jest podstawowych elementów określonych w §9 ust.2a pkt 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Organ dodał, że stanowisko zaprezentowane przez skarżącego dotyczące niepodpisania przez niego ww. oświadczenia jest niewiarygodne, skoro podpis pod oświadczeniem jest tożsamy z podpisami pod poszczególnymi wnioskami o przyznanie płatności za kolejne lata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Prezesa Agencji, gdyż organ "dopuścił się obrazy przepisu art. 139 k.p.a.". Podstawą prawną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane w ostatnio wymienionym przepisie naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I w uzasadnieniu wydanego orzeczenia podkreślił, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było: "Ujawnione naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy (...)". Sąd stwierdzając, że organ odwoławczy zastosował art. 139 k.p.a. jednocześnie wskazał, że organ nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Prezes Agencji działając jako organ pierwszej instancji, ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1816,85 zł, a w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał decyzję reformatoryjną i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności w kwocie 1961,84 zł. Podstawa prawna oraz motywy wydanego wyroku wskazują, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż organ odwoławczy nie uzasadnił szczegółowo przesłanek jakimi kierował się wydając rozstrzygnięcie przy zastosowaniu art. 139 k.p.a. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe, w szczególności przy uwzględnieniu tego, że jak wskazał Sąd I instancji, dopiero na rozprawie pełnomocnik organu złożył do akt sprawy oryginał zaskarżonej decyzji w prawidłowej wersji. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, iż przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści przepisu art. 139 k.p.a. oraz stwierdzenie, że organ w decyzji pierwszej instancji rażąco naruszył § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że powierzchnia, za którą nienależnie pobrano płatność w 2005 r. w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na części działek, wynosi 4,59 ha, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ona 5,4 ha, nie może być podstawą do uznania, że organ odwoławczy szczegółowo wykazał, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W związku z powyższym należy dodać, że statuowana w art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius polega na tym, iż organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 opubl. PiP 1994, z. 9, s. 112). Jednocześnie ustawodawca przewidział wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady – są to rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rżące naruszenie interesu społecznego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśniając charakter obu przesłanek, trafnie zaznaczył, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sąd I instancji trafnie także zauważył, że z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym. Wymaga więc jedynie podkreślenia, że orzecznictwo i doktryna stoi na stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest szczegółowo wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Gdy organ nie wykaże w uzasadnieniu decyzji, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 k.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, uchybia tym samym art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Uniemożliwia to sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też dotknięta jest wadą nieważności (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, opubl. ONSA 1989/2/71; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. IV SA/GL 830/08, zbiór lex nr 562960; wyrok WSA w W. z dnia 10 października 2007 r., sygn. VIII SA/Wa 443/07, zbiór lex nr 392687). Powyższe ma istotne znaczenie przy ocenie, czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a., gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane. Należy odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji. Odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (por. J. Borkowski "Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 12/97, opubl. OSP 1998/5/261; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/06, zbiór lex nr 45182; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 934/07, zbiór lex nr 469795). Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w rzeczywistości, pomimo nie zawsze zręcznie użytych w zaskarżonym wyroku sformułowań, zmierzał w istocie do konieczności powtórnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Agencji nie wykazał w sposób wnikliwy i wszechstronny okoliczności wyłączających stosowanie zakazu przewidzianego w art. 139 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w powyższym zakresie w sposób dostatecznie jasny uzasadnił swoje stanowisko. Natomiast pełna ocena tego, czy w sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a., nie była możliwa właśnie z tej przyczyny, że w uzasadnieniu decyzji organ nie przedstawił wnikliwej argumentacji w zakresie zaistnienia podstawy do zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Stosowną analizę w tym zakresie organ odwoławczy winien był poprzedzić szczegółowymi rozważaniami (także odnośnie ustaleń faktycznych) co do spełnienia wymogu zgodności z prawem decyzji Prezesa Agencji wydanej w pierwszej instancji, na tle uregulowań zawartych w § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Tego rodzaju rozważań nie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na stwierdzone uchybienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do niewyjaśnienia przesłanek zastosowania art. 139 k.p.a., podstawą jej uchylenia przez Sąd I instancji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis ten jest podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., gdyż nie stwierdził naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W szczególności, Sąd I instancji nigdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał jakiejkolwiek wykładni § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Wręcz przeciwnie, Sąd wprost stwierdził, iż ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, zwalnia Sąd od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Te zarzuty dotyczyły między innymi kwestii związanych z zastosowanymi przepisami prawa materialnego. Powyższe oznacza, iż zarzut dotyczący błędnej wykładni § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za zasadny, gdyż Sąd I instancji w ogóle w tym zakresie nie zajął żadnego stanowiska. W konsekwencji za bezzasadne należało uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 139 k.p.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Trafnie jedynie podnosi autor skargi kasacyjnej, że wobec przyjętej przez Sąd I instancji podstawy prawnej wydania zaskarżonego wyroku, uwagi zawarte w jego uzasadnieniu jako poczynione "na marginesie..." nie mogą być uznane jako mieszczące się w zarzutach naruszenia prawa. Tym samym nie jest uzasadnione odnoszenie się do tych uwag przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście polemiki z nimi zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.