IV SA/Gl 830/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. przyznano M. O. zaliczkę alimentacyjną na okres od [...] r. do [...] r. w kwocie 170 zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie to wydano na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5, art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 1,art. 10 ust. 1 i 2 , art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732, ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że strona spełnia wszelkie warunki do uzyskania zaliczki alimentacyjnej. Ponieważ jednak przeciętny miesięczny dochód rodziny przekracza 50% kwoty 583 zł i wynosi [...] zł, zaliczka nie mogła być przyznana w podwyższonej wysokości. Od powyższej decyzji M. O. wniosła odwołanie kwestionując wysokość przyznanego świadczenia, które jej zdaniem powinna otrzymywać w kwocie 300 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu końcowego na jaki przyznano stronie prawo do zaliczki alimentacyjnej i w to miejsce orzekło, iż zaliczka alimentacyjna przysługuje do dnia [...] r., w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle obowiązujących przepisów strona spełnia wszystkie przesłanki konieczne do przyznania jej zaliczki alimentacyjnej. Jednakże w ocenie Kolegium przyznanie zaliczki alimentacyjnej w wysokości wyższej niż 170,00 zł miesięcznie jest możliwe m.in. w sytuacji, gdy dochód rodziny, a nie dochód na osobę w rodzinie, nie przekracza 50% kwoty 583 zł. Natomiast miesięczny dochód dwuosobowej rodziny strony wynosił [...] zł. Jak podkreślono, rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zgodne jest z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, który odwołuje się do pojęcia dochodu rodziny, czyli przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny, a nie dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Z kolei zmianę decyzji organ odwoławczy uzasadnił faktem, iż strona w roku szkolnym [...] jest uczennicą klasy trzeciej Liceum Profilowanego w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w J. Powołując się na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. nr 46, poz. 432 ze zm.) organ podniósł, iż zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach programowo najwyższych szkół ponadgimnazjalnych, w tym liceów profilowanych, kończą się w najbliższy piątek po dniu 1 stycznia lub w ostatni piątek kwietnia. Ponadto wskazano, iż przepis art. 7 ust. 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej stanowi, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Tym samym stronie nie można było przyznać prawa do zaliczki alimentacyjnej do [...] r., gdyż powołany przepis uprawnia jedynie do przyznania świadczenia do ukończenia nauki w szkole. Powyższe, zdaniem organu, uzasadnia uznanie końcowej daty pobierania przez stronę zaliczki alimentacyjnej na dzień [...] r. Odstąpienie od wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasady reformationis in peius organ odwoławczy uzasadnił rażącym naruszeniem prawa w zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. O. wyraziła niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym określenia końcowego terminu, do którego zaliczka została jej przyznana. Podniosła, że po maturze zamierza rozpocząć naukę na studiach, jednakże decyzja Kolegium jej to uniemożliwia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie w związku z pytaniem prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prowadzonej pod sygn. IV SA/Gl 76/06. Następnie w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt P 25/07, postanowieniem z dnia 24 października 2008 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem zapadła z naruszeniem prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Należy odrębnie odnieść się do dwóch jej aspektów. Pierwszy wynika z treści odwołania i dotyczy wysokości zaliczki alimentacyjnej. Istota problemu w tym zakresie sprowadza się do kwestii interpretacji zawartego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. nr 86, poz. 732, ze zm.) zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej, pojęcia "dochód rodziny", jakiej dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem tego organu zgodnie z regulacją zawartą w art. 8 ust. 2 pkt 1 w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy kwotę zaliczki zwiększa się do 300,00 zł dla osoby uprawnionej, jeśli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykładni użytego w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez Kolegium rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (stosowana odpowiednio w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednak należy zwrócić uwagę, że zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej może prowadzić do daleko idących niedokładności i nieprecyzyjności. Zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania innego rodzaju metod wykładni, w tym wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Ta ostatnia jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji i celów ustawodawcy. Porównując przepisy art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, należy uznać, iż są one ze sobą ściśle powiązane. Art. 7 ust. 2 tej ustawy stanowi ogólną zasadę osiągnięcia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę, która zezwala na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 ustawy i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8 tej ustawy. Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca posługując się w art. 8 ust. 2 pojęciem "dochód rodziny" dokonał skrótu myślowego dotyczącego określenia zawartego w art. 7 ust. 2 tj. "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt P 25/07 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 664/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 661/07 oraz inne). Tylko bowiem kwota ustalona w oparciu o treść art. 7 ust. 2 pozwala na ustalenie przesłanek z art. 8 ust 1 i 2 cytowanej ustawy. Tak więc pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki alimentacyjnej. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy winien być interpretowany w ścisłym związku z art. 7 ust. 2 tej ustawy, a więc jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Za taką interpretacją przemawia również wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 omawianej ustawy bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nadto wzgląd na wewnętrzną spójność ustawy nakazuje, aby w przepisach regulujących tę samą materię, w tym przypadku kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. Skoro w art. 8 ust. 2 ustawy jest mowa o "przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2" tej ustawy, to dochód uprawniający do otrzymania zaliczki w podwyższonym wymiarze winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu kryterium dochodowego, a więc w przeliczeniu na osobę w rodzinie (stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej). Drugie zagadnienie wiąże się z reformatoryjnym rozstrzygnięciem organu odwoławczego i to działającym na niekorzyść strony odwołującej się, bo skracającej okres, na jaki przyznano jej prawo do zaliczki alimentacyjnej. Otóż stanowisko tego organu należy ocenić jako całkowicie błędne. Przytoczyć wypadnie art. 10 ust. 1 ustawy o zaliczce, według którego prawo do zaliczki ustala się do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce okresem zasiłkowym jest okres od 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego. Nie ma żadnego przepisu szczególnego, który w stosunku do osób uczących się modyfikowałby tą normę prawną. Treść art. 7 ust 1 ustawy zaliczce alimentacyjnej nie pozwala zatem na inne, niż wynika to z definicji legalnej odczytywanie pojęcia "okres zasiłkowy". Przywołany przepis art. 7 ust. 1 charakteryzuje uprawnione do zaliczki alimentacyjne podmioty, a nie czas, na jaki zaliczka alimentacyjna będzie im przyznawana. Taka regulacja bowiem zawarta jest wyłącznie w art. 10 ust. 1 ustawy z uwzględnieniem pojęcia "okres zasiłkowy". Stwierdzić zatem trzeba, iż organ nie był uprawniony do nadawania określeniu "okres zasiłkowy" odrębnej treści, niż wynikająca z definicji legalnej. Przy czym należy jednocześnie wskazać, że czas na jaki przyznawane są te świadczenia określony jako okres zasiłkowy pokrywa się z czasem trwania roku szkolnego w rozumieniu przepisu art. 63 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, ustawa nie wiąże natomiast prawa do zaliczki z uczestniczeniem w zajęciach dydaktyczno - wychowawczych, dlatego przy ustaleniu okresu nauki w szkole nie mają zastosowania określone w § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. Nr 46, poz. 432 z późn. zm.). Oczywiście powyższe wywody nie dotyczą sytuacji, gdy uczeń przerwie lub zaprzestanie nauki w trakcie roku szkolnego. Skoro zatem skarżąca w chwili orzekania przez organy administracyjne była osobą uprawnioną do zaliczki, to ustalenie przez organ I instancji prawa do tej zaliczki do końca okresu zasiłkowego było całkowicie zgodne z prawem materialnym. Natomiast prawo to naruszyło odmienne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Skoro organ podstawowego stopnia w omawianym zakresie nie popełnił żadnego błędu, zatem zbędne byłoby rozważanie przesłanek odstępstwa od wyrażonego w art. 139 Kpa zakazu reformationis in peius. Należy wskazać, że omawiana instytucja stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony. Zapewnia jej bowiem swobodę w realizowaniu prawa do odwoływania się od decyzji I instancji, bez ryzyka pogorszenia swojej sytuacji. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady – są to : rażące naruszenie prawa w decyzji organu pierwszej instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, należy rozumieć jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą. Jednocześnie naruszenie prawa musi być tego rodzaju, że niemożliwe będzie zaakceptowanie danej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa i powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Zasadnym jest również wskazać, że wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym badaną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96, niepublikowany, zamieszczony w bazie LEX nr 45182 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04, niepublikowany, zamieszczony w bazie LEX nr 165003 i z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Wa 367/04, niepublikowany, zamieszczony w bazie LEX nr 169384 oraz powołane tam orzecznictwo). W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie ustawodawca dopuścił, że naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji. Należy również podnieść, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85, oba niepublikowane). W świetle powyższych wywodów zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W jego trakcie należy rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.