I SA/Ke 84/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O.. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie. 1.1 Rada Miejska w O. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, w § 1 określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zgodnie z załącznikami nr 1, 2 i 3 do uchwały. We wzorze deklaracji stanowiącej załącznik nr 1 znalazły się zapisy: - numer telefonu składającego deklarację (dział C.7), - "oświadczam, że jestem świadoma/y odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego." (dział G punkt 2) - "wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych zawartych w przedstawionych przeze mnie dokumentach dla potrzeb wynikających z obowiązku ponoszenia przez mnie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133 poz. 883)." (dział G punkt 1). W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: s.g., art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawy u.cz.p.g., oraz art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), dalej: ustawy zmieniającej. 2.1 Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr XXVI/194/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. Zaskarżył uchwałę w zakresie zawartym w jej załączniku nr 1: - obejmującym obowiązek podania numeru telefonu (dział C.7), - obejmującym treść "oświadczam, że jestem świadoma/y odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego." (dział G punkt 2), - obejmującym wyrażenie przez osobę składającą deklarację zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb wynikających z obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dział G punkt 1). 2.2 Prokurator zarzucił uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18. ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy s.g., art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182), dalej: ustawy o.d.o., poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: - podania danych w postaci numeru telefonu, podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, - złożenia przez osobę składającą deklarację oświadczenia zawierającego pouczenie o tym, że jest świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego, podczas gdy art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego, - wyrażenia przez osobę składającą deklarację zgody na przetwarzanie jej danych osobowych dla potrzeb wynikających z obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności w art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.3 W uzasadnieniu prokurator wskazał, że zawarte w art. 6n ustawy u.cz.p.g. ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że w podejmowanym na podstawie cytowanych przepisów akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. 2.4 Część danych zawarta w załączniku do zaskarżonej ustawy nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia, w tym obowiązku podania numeru telefonu składającego deklarację. Pomimo powszechności korzystania przez społeczeństwo z usług telefonicznych, nie istnieje prawny nakaz aby z nich korzystać. Osoby nie posiadające telefonu składając deklarację nie miałyby możliwości prawidłowego jej wypełnienia. Podanie numeru telefonu osoby składającej deklarację nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Dane te mogłyby być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. 2.5 Normy zawarte w art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, iż jest świadomy odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wynikających z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Klauzula ta nie stanowi objaśnienia dotyczącego sposobu wypełniania deklaracji. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy czy też w art. 233 § 1 Kodeksu karnego. W myśl art. 233 § 6 Kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy u.cz.p.g. 2.6 Również pouczenie, że składający deklarację wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie znajduje umocowania w kompetencjach nadanych prawodawcy lokalnemu w obowiązujących przepisach. Regulacja ta narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy u.cz.p.g. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o.d.o. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Prokurator powołał art. 2 ust. 2 i art. 7 pkt 2 ustawy o.d.o. i wyjaśnił, że złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6 ustawy u.cz.p.g., lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o.d.o. wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzaniu danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. 2.7 Końcowo prokurator podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w O. nr XXVI/194/2012 z dnia 28 grudnia 2012 roku jest aktem prawa miejscowego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga prokuratora jest niezasadna. Zaskarżona uchwała faktycznie zawierała zapisy rażąco naruszające przepisy prawa materialnego poprzez nałożenie obowiązków opisanych jak w punkcie 2.2 niniejszego uzasadniania. Jednakże uchwały nie ma w obrocie prawnym. Rada Miejska w O. w dniu 16 kwietnia 2013 r. uchwaliła uchwałę nr XXX/233/2013 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, w której określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Uchwała ta nie zawiera kwestionowanych zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 4.2 Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nr XXVI/194/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi między innymi wtedy, kiedy w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem zaskarżona przez prokuratora uchwała została uchylona przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Należy bowiem wyjaśnić, że w § 4 uchwały nr XXX/233/2013 Rady Miejskiej w O. z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości zawarto zapis, zgodnie z którym traci moc uchwała nr XXVI/194/2012 Rady Miejskiej w O. z dnia 28 grudnia 2012 r. Powyższe oznacza, że w dniu wniesienia skargi nie istniał przedmiot zaskarżenia, ponieważ zaskarżona uchwała nie obowiązywała. Co więcej, zaskarżona uchwała nr XXVI/194/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w ogóle nie zaistniała w obrocie prawnym. Została ona ogłoszona w dniu 4 lutego 2013 r., ale w jej § 4 zawarto zapis, zgodnie z którym uchwała "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2013 r." Zapis ten stanowił realizację uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.), pozwalającego na określenie dłuższego niż 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, terminu do wejścia w życie aktu normatywnego. Niemniej oznacza to, że uchwała miała wejść w życie w dniu 1 lipca 2013 r. Jednakże wcześniej, bo już w dniu 14 czerwca 2013 r., zgodnie z zapisem § 5 weszła w życie uchwała ją uchylająca, czyli uchwała nr XXX/233/2013 z dnia 16 kwietnia 2013 r. To spowodowało, że zaskarżona uchwała nie wywołała skutku prawnego. Innymi słowy, nie zaistniał moment, w którym jakikolwiek właściciel nieruchomości zobowiązany był złożyć deklarację na podstawie wzoru wynikającego z załącznika do uchwały nr XXVI/194/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r., zawierającej zakwestionowane przez prokuratora zapisy. Wzór takiej deklaracji w ogóle nie zafunkcjonował w obrocie prawnym. 4.3 Powyższe powoduje, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności aktu jest konieczne w sytuacji, gdy akt wywołuje lub wywoływał skutki prawne, a zatem gdy kształtował uprawnienia lub obowiązki. Jak wyżej wykazano, takiej mocy nie miała uchwała nr XXVI/194/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. 4.4 Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym, na podstawie cytowanego przepis Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia.