I SA/Ke 87/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 listopada 2018 r. nr II/17/18 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Daleszyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 2, 3 i 5, § 5 ust.1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 8, § 10 ust. 6 i § 18. Uchwałą z 29 listopada 2018 r. Nr II/17/2018, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1152 ze zm.) dalej: ustawy, Rada Miejska w Daleszycach przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Miasta i Gminy Daleszyce. W § 4 ust. 2 i ust. 3 regulaminu wskazano elementy, jakie powinien w szczególności zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W § 4 ust. 5 regulaminu postanowiono, że umowa o zaopatrzeniu w wodę i (lub) odprowadzanie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony. W § 5 ust. 1 regulaminu postanowiono, że podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia wody oraz ilości usług ustanowione w umowie. W § 8 ust. 1 regulaminu określono, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie planowanej budowy nowych urządzeń kanalizacyjnych, zapewnia przez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy. W § 9 ust. 8 regulaminu postanowiono, że protokół końcowy stanowi potwierdzenie prawidłowości wykonania podłączenia i jego podpisanie przez strony upoważnia odbiorcę do złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Stosownie do § 10 ust. 6 regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Dalej uchwalono, że nie zwalnia to przedsiębiorstwa z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców. W § 18 regulaminu zastrzeżono, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach zaskarżył uchwałę w części, tj. w zakresie § 4 ust. 2, 3, i 5, § 5 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 8, § 10 ust. 6 i § 18 regulaminu. Zarzucił obrazę art. 19 ust. 5 ustawy w zw. z art. 7 i 87 oraz 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez to, że w zaskarżonych zapisach regulaminu rada przekroczyła delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynikającą z ustawy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że § 4 ust. 2 i 3 regulaminu, określający elementy, jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, wykraczał poza zakres delegacji ustawowej obowiązującej w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały był obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Zapis § 4 ust. 5 regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy. Rada gminy, uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie jest władna do unormowania treści przyszłych umów cywilnoprawnych z odbiorcami w ramach aktu prawa miejscowego. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Zapisy sformułowane w § 5 ust. 1 regulaminu prowadzą do wniosku, że wymienione trzy sposoby rozliczenia ilości pobranej wody oraz wprowadzonych ścieków mogą być stosowane alternatywnie, zamiennie. Stanowi to niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. Według art. 27 ust. 1 ustawy, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Zatem dopiero w sytuacji, gdy nie ma wodomierza głównego można skorzystać z innego sposobu rozliczenia, tj. w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przy czym przepis ten odnosi się wyłącznie do pobranej wody, bowiem ilość odprowadzanych ścieków, w myśl art. 27 ust. 4 ustawy, ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 ustawy). Postanowienie § 8 ust. 1 regulaminu istotnie narusza art. 19 i art. 21 ustawy, skoro treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej. Zapis § 9 ust. 8 regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy. Ustawa w art. 6 ust. 2 wprowadza jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia takich dodatkowych warunków zawarcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zapisy § 10 ust. 6 regulaminu także stanowią przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy nie pozwala bowiem na uregulowanie w regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez gminę w taki sposób, jak uczyniono to w sprawie. Z upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług - nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Według skarżącego, wskazany w § 18 regulaminu zapis narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za nieuzasadnioną. Wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pozytywnie zaopiniowało projekt regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej ,,p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Analizując zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 4 ust. 2 i ust. 3 regulaminu należy stwierdzić, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczył delegację ustawową, wskazując w nich elementy, jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem przyjętym przez prokuratora, że skoro przepis art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zwarcie umowy, to nie można uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 listopada 2019 r. II SA/Kr 887/19). Ustawodawca nie sformułował żadnych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków co do wniosku o zawarcie umowy, jak te wyszczególnione w kwestionowanym zapisie. Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 19 ust. 5 ustawy nie stanowi podstawy do określenia wzoru wniosku o wydanie warunków przyłączenia nieruchomości. Zatem jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały było zachowanie formy pisemnej takiego wniosku W kwestionowanym § 4 ust. 5 regulaminu postanowiono, że umowa o zaopatrzeniu w wodę i (lub) odprowadzanie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony. Zaskarżony zapis regulaminu znalazł się w rozdziale 3. zatytułowanym "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Sąd podziela zarzuty skargi, że zapis w takiej treści stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada gminy, uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie jest bowiem władna do unormowania treści przyszłych umów cywilnoprawnych z odbiorcami w ramach aktu prawa miejscowego. W omawianej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i jednoznaczne co do tego, że pod pojęciem ,,warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca określił między innymi jakie w szczególności postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2019 r. VIII SA/Wa 561/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lutego 2020 r. II SA/GL 1569/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba ustanowienia w regulaminie kwestii okresu, na jaki powinna być zawarta umowa o świadczenie usług, stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych szczegółowych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy. Sąd podziela pogląd prokuratora, że zapisy § 5 ust. 1 regulaminu - dotyczące tego, że podstawą ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia wody oraz ilości ustanowione w umowie - stanowią niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. Analizując powyższą kwestię należy przywołać przepis art. 27 ustawy regulujący normy zużycia wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do ust. 1 ww. przepisu, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Według ust. 4, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Ustawodawca, o czym świadczy treść przytoczonych ust. 1 i ust. 4 ww. przepisu, odrębnie uregulował kwestię norm zużycia wody i odprowadzania ścieków. W świetle powołanego przepisu art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy, organ nie mógł bez istotnego naruszenia tego przepisu stosować alternatywnie, zamiennie podstaw w oparciu o które ustala się ilość pobranej wody i jednocześnie ilość odprowadzonych ścieków. Przedstawiona w tym przepisie kolejność sposobu rozliczenia ilości wody także powinna zostać zachowana, bez jego modyfikacji ze strony organu. Przy czym należy zauważyć, że zawartych w tym przepisie pojęć ,,wodomierz główny" i ,,urządzenia pomiarowe" nie można używać zamiennie, jak to uczynił organ. Ustawodawca dla tych pojęć przewidział w art. 2 ustawy odrębne znaczenie i tak według: ust. 19: wodomierz główny - przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym; ust. 15: urządzenie pomiarowe - przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym. Każdy z tych przyrządów pomiarowych ma inne zastosowanie, wodomierz główny mierzy ilość pobranej wody, a urządzenie pomiarowe mierzy ilość odprowadzonych ścieków. Organ był zatem zobowiązany przy stanowieniu § 8 ust. 1 regulaminu do ścisłego stosowania normy prawnej zawartej ww. przepisie ustawy oraz definicji pojęć tam użytych. W § 2 ust. 2 regulaminu podano bowiem, że użytym w nim określeniom należy przypisywać znaczenie, jakie nadają im akty prawne wyższego rzędu, w tym w szczególności ustawa. Określając wbrew przepisowi art. 27 ust. 1 i ust. 4 ustawy podstawę ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków, organ naruszył w sposób istotny ustawę, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały również w zakresie § 8 ust. 1 regulaminu. Należy także stwierdzić, że zapis § 8 ust. 1 regulaminu istotnie narusza przepis prawa, albowiem postanowienie uchwały w tym zakresie nie mieści się w delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Stosownie do ww. przepisu ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Kwestionowany zapis regulaminu został zamieszczony w rozdziale 6. zatytułowanym ,,Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Należy zauważyć, że zawarty w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie pozytywnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Zatem trafnie zarzuca prokurator, że takie odesłania do planów nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" i jest przy tym nieprecyzyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2007 r. II OSK 1663/06). Przepis art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy nie daje ponadto podstaw prawnych do wprowadzania kwestii wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej. Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący regulacji § 9 ust. 8 regulaminu zawarty w rozdziale 7. zatytułowanym ,,Sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza". W ocenie Sądu, wskazany zapis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, a przez to nie mógł znaleźć się w zaskarżonym przepisie. Stosownie do ww. przepisu ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Także ustawodawca postanowił w art. 6 ust. 2 ustawy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Skoro przepis art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym przepisie. W kwestionowanym zapisie regulaminu organ postawił dodatkowy warunek nieprzewidziany w art. 6 ust. 2 ustawy, podczas gdy ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym konieczność posiadania protokołu końcowego stanowiącego potwierdzenie prawidłowości wykonania przyłącza i jego podpisania przez strony. Wystarczy jedynie stwierdzenie istnienia fizycznego przyłącza nieruchomości do sieci i wystąpienie z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W ocenie Sądu, zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszanie zapisów § 10 ust. 6 regulaminu, ponieważ stanowią one przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy. Przepis ten nie pozwala na uregulowanie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez gminę w taki sposób, jak uczyniła to Rada Miejska w Daleszycach. W regulaminie była ona władna określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania lub ograniczenia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wymieniony w art. 8 ust. 1 ustawy, w którym wskazano na następujące sytuacje, kiedy: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu. 3. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego 2, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Wskazanie zatem w regulaminie dodatkowych stanów faktycznych, niż zawarte w ustawie, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy. Podobne stanowisko zajęto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2018 r. II OSK 994/16 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19. W orzecznictwie zwrócono też uwagę, że zapis regulaminu o kwestionowanej treści – by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy – winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. Jedynie taki zapis – zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody – byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 10 ust. 6 regulaminu sformułowany został jednak inaczej, tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19). Zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi dotyczący § 18 regulaminu, w którym zastrzeżono, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W kontekście zarzutów skargi i jej uzasadnienia, należy zdaniem Sądu ocenić, czy kwestionowany zapis regulaminu narusza art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Dotyczy zatem kwestii przestrzegania hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. W świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Z powyższych względów, organ w kwestionowanym zapisie istotnie naruszył art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, sytuując regulamin jako akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy) przed źródłami prawa takimi jak ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Naruszył ukonstytuowaną hierarchię źródeł prawa, skoro zastrzegł, że to przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, obowiązują w sprawach nieobjętych regulaminem. Regulamin jako akt niższego rzędu, powinien uzupełniać szczegółowo w ramach delegacji ustawowej, kwestie uregulowane zasadniczo w aktach wyższego rzędu i w tym zakresie obowiązywać. Odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, w których organ powołał się na pozytywna opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wymaga wyjaśnienia, że opinia organu regulacyjnego ma jedynie charakter opiniotwórczy, a nie wiążący. Stanowi ona wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma ona charakteru wiążącego dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r. II OSK 536/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 grudnia 2019 r. I SA/Op 362/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 marca 2019 r. II SA/Po 1069/18, dostępne na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 4 ust. 2, 3 i 5, § 5 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 8, § 10 ust. 6 i § 18 regulaminu.