I SA/Ke 89/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru Gminy S. 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXIII/121/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru Gminy S. w zakresie obejmującym postanowienia załącznika pozycja F w zakresie "Składając niniejszą deklarację oświadczam, że zostałem(am), uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danym zamieszczonych w mniejszej deklaracji "; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w S. w dniu 13 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru Gminy S.. Wzór deklaracji stanowi załącznik nr 1 do uchwały. W pozycji F załącznika nr 1 uchwały ("Oświadczenie i podpis składającego/osoby reprezentującej składającego") zawarto oświadczenie o następującej treści: "Składając niniejszą deklarację oświadczam, że zostałem(am) uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji." W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g.", art. 6n i art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391 ze zm.), dalej "Ustawa" i art. 12 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.152.897 ze zm.). Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Składając niniejszą deklarację oświadczam, że zostałem(am) uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji", zamieszczoną w pozycji F załącznika nr 1 do uchwały, Prokurator Prokuratury Rejonowej w P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 6n ust. 1 pkt 1 Ustawy oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych polegające na nałożeniu na składającego deklarację obowiązku składania oświadczenia zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego (K.k.) W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalony w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 § 1 k.k. nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa (upoważnienia ustawowego). Z unormowania art. 233 § 6 k.k wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia np. w formularzach lub kwestionariuszach. Warunkiem jednak takiej odpowiedzialności jest, aby przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor taki wprowadza wprost do treści ustawy. W takich przypadkach, w razie przeniesienia kompetencji do określenia wzoru informacji i deklaracji przez organ samorządu, dopiero wówczas istnieje podstawa prawna do zawarcia pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń w treści informacji lub deklaracji podatkowej. Tymczasem cytowane przepisy nie przewidują takiej możliwości odbierania oświadczenia zawartego w informacjach i deklaracjach pod rygorem odpowiedzialności karnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o odrzucenia skargi. Wskazała, że faktycznie została podjęta uchwała z zaskarżonymi zapisami, ale nie dokonano zmiany załącznika. W związku z tym w deklaracji nie ma zapisu o odpowiedzialności karnej za podanych nieprawdziwych danych, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli uchwały objętej skargą Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w poz. F załącznika nr 1 do uchwały zakwestionowanego sformułowania o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U.1997.88.553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 K.k. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. Wymaga przy tym wyjaśnienia, że nawet uchylenie uchwały zawierającej zakwestionowane zapisy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, którego przedmiotem jest kontrola uchylonej uchwały. Konsekwencją uchylenia jest bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta co ma swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej oświadczenie o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 K.k. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.