I SO/Ke 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy z wniosku E. G. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu za nieprzekazanie skargi w terminie p o s t a n a w i a 1. wymierzyć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych; 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Reprezentowana przez pełnomocnika E. G. (wnioskodawczyni) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (organ) grzywny z uwagi na brak przekazania do sądu administracyjnego skargi na bezczynność tego organu. W uzasadnieniu wniosku E. G. wskazała, że 2 września 2024 r. złożyła za pośrednictwem organu skargę na bezczynność, która nie została przekazana zgodnie z dyspozycją zawartą w piśmie. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych we wniosku o wymierzenie grzywny – potwierdzenia doręczenia skargi na adres organu w dacie 4 września 2025 r., odpisu skargi wraz z załącznikami, dowodu uiszczenia opłaty sądowej i skarbowej. W odpowiedzi na wniosek organ wyjaśnił, że złożoną do niego skargę na bezczynność potraktował jako ponaglenie na niezałatwienie sprawy w rozpoznaniu odwołania A. C. oraz K. C. od decyzji z 15 kwietnia 2025 r. wydanej przez Burmistrza Gminy W. w sprawie ustalenia E. G. podatku rolnego za rok 2025 w kwocie [...]zł; odmowy ustalenia podatku rolnego na rok 2025 A. C. oraz K. C.. Kolegium podkreśliło przy tym, że 30 września 2025 r. udzieliło E. G. odpowiedzi na ponaglenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Wniosek o ukaranie organu grzywną jest zasadny. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jego kontrola ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula oraz skargę na decyzję wydaną przez ministra właściwego do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zagranicznych albo konsula (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Z art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej (mającej na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, o czym organ winien pamiętać), ale również funkcji represyjnej. Ta druga funkcja służy bowiem ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna ta pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2, postanowienie NSA z 11 maja 2012 r., I OZ 328/12; te i przywołane w dalszej części orzeczenia dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże powołany przepis nie zobowiązuje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd bowiem "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie organowi grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił, wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi grzywny ma bowiem na celu nie tylko dyscyplinowanie organu, lecz również ma stanowić sankcję - co już zostało przez sąd podkreślone - za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Podkreślenia wymaga, że zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że złożona przez pełnomocnika wnioskodawczyni skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła do organu 4 września 2025 r. Świadczy o tym znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej dowód w postaci tej skargi z prezentatą wskazującą na jej otrzymanie przez organ w dniu 4 września 2025 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. organ winien przekazać skargę do WSA w Kielcach. Z treści odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną wynika, że organ potraktował tę skargę jako ponaglenie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie i 30 września 2025 r. udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na to ponaglenie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że w świetle art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do: 1) organu podatkowego wyższego stopnia; 2) (uchylony); 3) Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej albo dyrektora izby administracji skarbowej. Z treści art. 13 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wynika natomiast jedynie, że organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest samorządowe kolegium odwoławcze - jako organ odwoławczy od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa. Ponadto art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zarówno Ordynacja podatkowa, jak i ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) nie przewidują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, co przyznał również sam organ w odpowiedzi na wniosek o ukaranie. Z powyższego wynika, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a jedynie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II FSK 3297/15). Tym samym błędnie organ potraktował skargę na bezczynność organu jako ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zatem w realiach sprawy nie było podstaw prawnych, by uznać, że wnioskodawczyni nie wyczerpała środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z treści art. 52 § 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skoro na bezczynność organu nie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, należało przyjąć, że złożona przez wnioskodawczynię skarga na bezczynność tego organu, została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji przekazać ją do sądu administracyjnego wedle reguł określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę we właściwej formie jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Mając na uwadze dyscyplinująco - restrykcyjny charakter grzywny, sąd stwierdził, iż celowym i zasadnym jest nałożenie na Samorządowe Kolegium Odwoławcze grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Sąd uznał wniosek E. G. za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł. Określając wysokość grzywny, sąd miał na uwadze treść wniosku i okoliczności sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie nie zaszły żadne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły przekazanie skargi. Jednocześnie sąd wziął pod uwagę, że działanie organu było wynikiem błędnej wykładni zastosowanego przepisu prawa. Wskazać należy, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. (M. P. z 2025 r. poz. 125) wyniosło 8181,72 zł (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Z przyczyn wskazanych wyżej, w ocenie sądu, wymierzenie grzywny w wysokości 200 złotych pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd odmówił przeprowadzenia dowodów załączonych do wniosku, albowiem akta sprawy administracyjnej zawierają dokumenty niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się wpis od wniosku (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika wnioskodawczyni, będącego radcą prawnym (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935; z późn. zm.).