II SA/Ke 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2016r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju z dnia [...] r. o nałożeniu na S.a C.a grzywny w celu przymuszenia w wysokości 38.192,20 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu swego postanowienia organ stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 roku wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał S.owi C. wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanego budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym [...] znajdującej się w miejscowości Łagiewniki gmina Busko-Zdrój. Decyzja ta stała się ostateczna, zaś wystosowane do S. C. upomnienie zobowiązujące go do wykonania rozbiórki samodzielnie wykonanego budynku nie przyniosło skutku, w konsekwencji czego doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w toku którego postanowieniem z dnia 20 października 2016 roku organ egzekucyjny nałożył na S.a C.a grzywnę w celu przymuszenia z wysokości 38.192,20 zł z jednoczesnym wezwaniem zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 21 dni od doręczenia postanowienia oraz pouczeniem, że w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zdaniem organu II instancji tytuł wykonawczy w niniejszym przypadku został wystawiony prawidłowo, zaś organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W ocenie organu odwoławczego organach egzekucyjny słusznie w pierwszej kolejności nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, która jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku konieczności wyegzekwowania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Nałożenie w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia jest bardziej celowe i łagodniejsze dla skarżącego. Nałożenie zaś w pierwszej kolejności na zobowiązanego środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy bardziej dolegliwe, bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, związanymi z wyceną robot, wyłonieniem wykonawcy, które w całości obciążałyby zobowiązanego i które zobowiązany musiałby ponieść niezależnie od kosztów wykonania robót budowlanych przez wykonawcę. Grzywna w celu przymuszenia nie jest zaś karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Jedynym sposobem uniknięcia przez zobowiązanego dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest wykonanie w całości obowiązku nałożonego przez organy nadzoru budowlanego. Nieuiszczenie przez zobowiązanego w terminie grzywny będzie podlegać ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. W sytuacji uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, a nie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny zobowiązany będzie do dalszego prowadzenia egzekucji z przejściem na środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego poprzez wydanie postanowienia o wykonaniu zastępczym obowiązku przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Jeżeli natomiast obowiązek zostanie wykonany przez samego zobowiązanego, grzywna uiszczona lub ściągnięta w celu przymuszenia może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75 % lub w całości. Jedyną zatem szansą zobowiązanego na niepodejmowanie przez organ egzekucyjny dalszych czynności związanych z prowadzonym postępowaniem jest wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 roku. Jeśli chodzi o wysokość nałożonej grzywny organ odwołał się do treści artykułu 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym wysokości grzywny, jeżeli dotyczy obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, w przypadku rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W niniejszym przypadku zatem wysokość grzywny została ustalona na podstawie iloczynu 47 m² i 1/5 kwoty 4.063 zł. Organ zaznaczył przy tym, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz wynika ze sztywno określonych ram wskazanych przez ustawodawcę. Ponadto organ podniósł, iż trudna sytuacja życiowa w jakiej znajduje się zobowiązany nie wpływa na wymagalność nałożonego obowiązku ani na wysokość ustalonej grzywny w celu przymuszenia. W skardze na powyższe postanowienie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skarżący S. C. powołał się na swoją trudną sytuację materialną. Podniósł, iż ukończył szkołę specjalną w B., a następnie pracował dorywczo. Jego ojciec nie żyje a mama przebywa obecnie w szpitalu psychiatrycznym w Radomiu. Sam utrzymuje się jedynie z renty socjalnej w wysokości 644,63 zł oraz z prac dorywczych, a także pomocy ludzi. Na swojej działce wybudował budynek gospodarczy uzyskując materiały częściowo od ludzi, u których pracował. Budowa ta była związana z wieloma wyrzeczeniami. Kwota grzywny, którą wobec niego orzeczono, jest dla niego niewyobrażalna. Często brakuje mu na chleb. Posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, który ma charakter trwały, na okoliczność czego dołączył kserokopię orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a to z uwagi na naruszenie art. 34 kpa i art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie zweryfikowania okoliczności, czy skarżący jest osobą zdolną do czynności prawnych, a przez to czy powinien być reprezentowany przed organami przez przedstawiciela ustawowego, co mogło skutkować faktycznym pozbawieniem skarżącego czynnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Jak dalej podniósł, na podstawie osobistych kontaktów ze skarżącym stwierdził, iż nie ma on żadnego rozeznania co do sytuacji, w której się znajduje i stan ten trwał na etapie całego postępowania dotyczącego nielegalnie wybudowanego obiektu. Wywodzi z tego, że skarżący nie miał możliwości obrony swoich praw na żadnym etapie postępowania instancyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co spowodowało, że skarga została uwzględniona. Przede wszystkim należy odwołać się do treści przepisu art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 599), zwanej dalej u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dość wnikliwie zajęły się kwestią oceny tego, który ze środków egzekucyjnych będzie w niniejszym przypadku mniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ II instancji zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia jedynie ogólne uwagi co do tego, że grzywna w celu przymuszenia będzie dla zobowiązanego mniej uciążliwa niż wykonanie zastępcze, a to ze względu na fakt, iż w przypadku wykonania zastępczego skarżący musiałby ponieść – niezależnie od kosztów wykonania robót budowlanych przez wykonawcę – także koszty związane z wyceną robot czy wyłonieniem wykonawcy, zaś w przypadku uiszczenia lub ściągnięcia grzywny może ona być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75 % lub w całości. Otóż nie w każdym przypadku grzywna w celu przymuszenia, jak zakłada organ II instancji, jest dla zobowiązanego środkiem ze swej istoty mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Okoliczności te muszą zostać wnikliwie zbadane przez organ na gruncie konkretnego przypadku. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2014r., sygn. akt II OSK 3318/14, opubl. LEX nr 2169126, z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze. Organ powinien jednakże porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (por. np. wyrok NSA z 28 września 2011r., sygn. akt II OSK 1387/10, opubl. LEX nr 1151859), wykonanie zastępcze może znaleźć zastosowanie w pierwszej kolejności w tych wyjątkowych wypadkach, gdy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W niniejszym przypadku na etapie postępowania sądowego ujawniły się istotne okoliczności, które mogą mieć ważkie znaczenie dla oceny przesłanek z art. 7 § 2 u.p.e.a. w tym właśnie kontekście. Otóż, jak oświadczył pełnomocnik skarżącego, ustanowiony przed Sądem w ramach przyznanego prawa pomocy, na podstawie osobistych kontaktów ze skarżącym stwierdził, iż nie ma on żadnego rozeznania co do sytuacji, w której się znajduje i stan ten trwał na etapie całego postępowania dotyczącego nielegalnie wybudowanego obiektu. Okoliczności te mogą znaleźć potwierdzenie choćby w tym, że skarżący istotnie nie reagował na żadne działania organów w toku postępowania (poza wniesieniem zażalenia i dość lakonicznej skargi do Sądu), jak i w tym, że – jak wynika z treści skargi – skarżący ukończył szkołę specjalną, jak również posiada orzeczony stopień niepełnosprawności, datowany – co wynika z dołączonej kserokopii orzeczenia – od dzieciństwa. W tej sytuacji trudno się spodziewać, by skarżący wykonał obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu pod wpływem nałożenia na niego grzywny, która zresztą de facto jest w jego sytuacji grzywną bardzo wysoką. Za prawdopodobną wypada więc uznać sytuację, że pomimo uiszczenia (czy też wyegzekwowania) nałożonej grzywny, w dalszej kolejności tak czy inaczej dojdzie do wykonania zastępczego. Organy winny zatem także w tym kontekście rozważyć celowość zastosowania środka egzekucyjnego, jaki należy nałożyć w pierwszej kolejności. Powyższe rozważania dowodzą w ocenie Sądu o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, i to zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Tym samym podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia naruszają przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część postanowienia, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną jego część. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś na podstawie art. 80 k.p.a. - ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zawarte w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady wyznaczają również granice postępowania przed organem drugiej instancji, którego istotą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez ten organ. Kontrola instancyjna dokonywana przez organ II instancji obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ II instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, w tym również do rozstrzygnięcia zasadności argumentów podniesionych w zażaleniu. Powyższe prowadzi również do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakimi konkretnie przesłankami kierowały się organy egzekucyjne przy orzekaniu określonego rodzaju środka egzekucyjnego. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że tak stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, wobec ujawnienia się wspomnianych wyżej okoliczności związanych w wątpliwościami co do zdolności skarżącego do samodzielnego działania w toku postępowania, organy podejmą czynności także w celu wyjaśnienia tej kwestii, w kontekście zwłaszcza treści art. 30 § 2 kpa i art. 34 § 1 kpa, jak również, w razie ustalenia, że skarżący istotnie nie posiada (lub nie posiada pełnej) zdolności do czynności prawnych, w celu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Na obecnym etapie postępowania sądowego Sąd nie posiadał wystarczających danych (np. w postaci orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu) dla stwierdzenia, że doszło do spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na marginesie należy także zaznaczyć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi na postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obowiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej nie ma zastosowania art. 135 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybucyjnego. Mając na uwadze powyższe, skargę należało uwzględnić, zaś podjęte rozstrzygnięcia jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2016.1714), w związku z art. 250 p.p.s.a.