II SA/Ke 1002/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 września 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 23 lipca 2019 r. znak: [...] o przyznaniu P. E. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności: M. E., na okres od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. w wysokości 1.477,00 zł miesięcznie i na stałe począwszy od 1.01.2019 r. w wysokości 1.583,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania wskazując na wytyczne jakie zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 200/19, w którym uchylono decyzję SKO z dnia 12.02.2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania P. E. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M. E., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniając wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przedstawioną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13 Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. przyznał P. E. wymienione wyżej świadczenie. W odwołaniu od tej decyzji P. E. wnosił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty ustalenia stopnia niepełnosprawności M. E., tj. od dnia 30 maja 2017 r. Wskazywał, że wniosek o to świadczenie złożył niezwłocznie po uzyskaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności swojej matki, jednakże organ I instancji odmówił mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z dnia 14.07.2017 r. znak: [...]. Jednocześnie organ nie pouczył go o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, które ostatecznie uzyskał. Zdaniem odwołującego, stan zdrowia jego matki, uzasadniający jego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje nieprzerwanie od daty wskazanej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia przyznanie prawa do tego świadczenia od tej właśnie daty. Rozpatrując odwołanie Kolegium przytoczyło treść art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, stwierdzając, że zgodnie z powołanym przepisem świadczenie zostało przyznane począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. P. E. złożył stosowny wniosek w dniu 13.12.2018 r. Okoliczność ta, zdaniem organu nie daje podstaw do uwzględnienia żądania strony. Brak jest także podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a cyt. ustawy, ponieważ P. E. nie dotrzymał także trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył P. E. zarzucając: 1. Obrazę przepisów postępowania tj. art. 81a § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, na skutek czego wniosek skarżącego z dnia 16.06.2017 r. nie został uwzględniony, pomimo tego, że miał na celu przyznanie świadczenia, do którego Skarżący w chwili jego składania był uprawniony. 2. Obrazę przepisów postepowania tj. przepisu art. 24 ust. 2 o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do złożenia wniosku, uprawniającego do przyznania wnioskodawcy należnych świadczeń od dnia, który jest w sprawie sporny, a od którego przyznania świadczeń Skarżący domaga się. . W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 23.10.2007 r. sygn. akt P 28/07. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zasady przyznawania świadczeń rodzinnych określa art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018, poz. 220 ze zm.), stanowiąc, że prawo do nich ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 24 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z ustaleń organu wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego P. E. złożył w dniu 13 grudnia 2018 r. Był to pierwszy wniosek w tej sprawie. Wniosek, na który powołuje się skarżący został złożony w dniu 16 czerwca 2017 r. i dotyczył ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wbrew zarzutom skarżącego, organy dokonały prawidłowej wykładni przedstawionej wyżej regulacji. W ocenie Sądu nie można przyjąć wniosku z dnia 16.06.2017 r. jako wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stan taki wynika między innymi z odrębności rodzajowej wymienionych wyżej świadczeń, co potwierdza choćby inny tryb postępowania w sprawie ich przyznawania. Wzór wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest sformalizowany i został określony w załączniku nr 13 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 8.12.2015 r. w sprawie postępowania w sprawie o świadczenia rodzinne (Dz.U.2015.2284 – obowiązującego w dacie złożenia tego wniosku), podobnie jak wzór wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zał nr 14 cyt. rozporz.). Skarżący w dniu 16.06.2017 r. złożył na formularzu, którego wzór określa załącznik nr 13 cyt. rozp. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i taką sprawę wszczętą wspomnianym wnioskiem organ załatwił wydając w dniu 14 lipca 2017 r. decyzję, mocą której odmówiono P. E. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. M. E . Jak wynika z akt skarżący od tej decyzji nie odwoływał się w związku z tym decyzja [...] pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna. W ocenie Sądu, mając powyższe na uwadze, nie można traktować wniosku z 16.06.2017 r. jako wszczynającego postępowanie w dwóch różnych sprawach. Wskazanie żądania wyznacza przedmiot postępowania i tylko w tym zakresie organ może prowadzić postępowanie. Powszechnie przyjmuje się, że organ nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania. Wobec konkretnego żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 16.06.2017 r. i odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego rozstrzygniętego ostateczną decyzją administracyjną, brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek ten należy potraktować równocześnie jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro takie żądanie nie znajduje odzwierciedlenia w jego treści i nie zostało w ogóle złożone. Poza sporem pozostaje okoliczność, że oba wymienione świadczenia są rozpatrywane wyłącznie na wniosek. Zatem dopóki do właściwego organu nie zostanie złożony wniosek o przyznanie konkretnego świadczenia, dopóty prawo do niego nie powstanie. Wyjątek przewiduje art. 24 ust. 2a ustawy, który jak słusznie stwierdziło Kolegium nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, po upływie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pogląd, zgodnie z którym w kontekście art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne, został zaprezentowany w orzecznictwie i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki II SA/Łd 605/19, III SA/Gd 638/19, III SA/Gd 569/19, II SA/Gl 745/19, II SA/Ke 602/19). Tym bardziej nie zasługuje więc na akceptację stanowisko, że organ z uwagi na stan zdrowia matki skarżącego, uzasadniający jego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego istniejący nieprzerwanie od daty wskazanej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, powinien przyznać prawo do tego świadczenia od tej właśnie daty. Nie budzi wątpliwości, że wniosek z dnia 13 grudnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez skarżącego jest pierwszym wnioskiem w tej sprawie, co oznacza, że przy jego rozpatrywaniu obowiązują ogólne zasady określone art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W konsekwencji organ przyznając P. E. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności: M. E., na okres od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. w określonej decyzją wysokości nie naruszył prawa, a stanowisko w kwestii braku uprawnienia organu do przyznawania świadczeń rodzinnych za okres wcześniejszy niż od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek jest w pełni uzasadnione. Sąd zauważa, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.10.2007 r. sygn. akt P/28, na który skarżący się powołuje, nie dotyczy analogicznej sytuacji, niż występująca w niniejszej sprawie. Wskazana w nim teza została wypowiedziana odnośnie do osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w szczególnej sytuacji procesowej związanej z tym, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności uzyskane zostało w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. M. E. nad którą opiekę sprawuje skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności , co oznacza, że nie składała odwołania do wojewódzkiego zespołu do spraw niepełnosprawności. Nadto, nie pozostaje bez znaczenia fakt, że wyjątek odnośnie początkowej daty ustalenia prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności określony w art. 24 ust. 2a ustawy został wprowadzony przez art. 1 pkt 13 lit a ustawy z dnia 17.10.2008 r. (Dz.U. 2008 r. Nr 223, poz. 1456) zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 2 stycznia 2009 r., a więc po wydaniu orzeczenia TK z 23.10.2007 r. Tym samym regulacja kwestii ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych jest kompletna, jasna i nie budzi zastrzeżeń. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.