II SA/Ke 1005/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 maja 2013r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 14 maja 2013r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania S. L., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2013r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 14.05.2012r. S. L. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji o przyznanie płatności na rok 2012. We wniosku tym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 3,69 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębie B., gm. Ł. Ponadto wniósł o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 2,79 ha, oraz płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych do powierzchni 0,90 ha. Strona przedłożyła załącznik graficzny oraz informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności. W wyniku wezwania organu S. L. złożył korektę wniosku polegającą na zmniejszeniu powierzchni działki rolnej C z 1,85ha do 1,22ha oraz działki C1 z 0,95ha do 0,32ha. Przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykazała rozbieżności między powierzchnią zgłoszoną działki rolnej B/B1 a powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą wynikającą z systemu identyfikacji działek rolnych. Zadeklarowano bowiem powierzchnię 1,21 ha, natomiast do płatności kwalifikowała się powierzchnia 1,19 ha. Powierzchnia wyłączona z płatności wynosiła 0,02 ha. W oparciu o powyższe ustalenia opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 lutego 2013r. organ I instancji odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Od tej decyzji odwołanie złożył S. L. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozpatrując odwołanie nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył szereg przepisów prawa unijnego oraz prawa krajowego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy za bezsporne uznał zadeklarowanie przez rolnika we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej powierzchni 3,69 ha i stwierdził, że w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej oraz korektę z dnia 12 lipca 2012r. powierzchnia kwalifikująca się do tych dopłat wynosi 3,04 ha. Powyższe oznacza, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 nin. rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Konsekwencją zaistniałej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynoszącą 0,65 ha, co stanowi 21,3816% powierzchni stwierdzonej było więc odmówienie JPO na rok 2012. Do płatności UPO rolnik zadeklarował powierzchnię 2,79 ha, natomiast w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej i dokonanej korekty wniosku ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia tą płatnością wynosi 2,14 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności UPO a powierzchnią stwierdzoną wynosi więc 0,65 ha i stanowi 30,37 % powierzchni stwierdzonej. Z tych względów, stosownie do postanowień art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie przysługuje wnioskodawcy uzupełniająca płatność obszarowa na rok 2012. Uzasadniając odmowę przyznania stronie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym wskazano, iż przepis art. 7 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego umożliwia przyznanie tej płatności o ile rolnik w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. W przedmiotowej sprawie S. L. tych warunków nie spełnił. W ocenie organu wniosek z dnia 14 maja 2012r. zawierał błędy, które nie miały charakteru oczywistego, a w związku z tym nie można było je poprawić w każdym czasie. W dokumencie roboczym Komisji Europejskiej Nr AGR 49533/2002 z dnia 5 czerwca 2002r., do błędów o charakterze oczywistym zaliczono przede wszystkim błędy, które mogą zostać wykryte na skutek kontroli spójności wniosku (wzajemnie wykluczające się dane) oraz błędy o czysto pisarskim charakterze (tzw. literówki), które wydają się oczywiste przy lekturze wniosku pomocowego. Organ zauważył, że w przypadku działki rolnej C/C1 producent rolny własnoręcznie dokonywał zapisu powierzchni działek rolnych jak również zaznaczył te działki na załączniku graficznym jako położone na działkach ewidencyjnych wpisanych we wniosku w części VIII (tj. 55/10, 55/5, 55/8, 55/9). Różnica pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych zadeklarowanych w części VII wniosku a powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych w części VIII wniosku została wykryta na etapie kontroli administracyjnej, o której skarżący został poinformowany wezwaniem w dniu 3 lipca 2012r. Taka sytuacja zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 powoduje, że jeśli organ poinformował rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku to nie ma już możliwości jego zmiany (poprawienia) i wniosek ten jest rozpatrywany w pierwotnym kształcie, z uwzględnieniem sankcji przewidzianych prawem. Zdaniem organu, przy wypełnianiu wniosku rolnik powinien zachować szczególną staranność, a w razie potrzeby zasięgnąć porady odpowiednich instytucji wspierających rolników, czy też pracowników Agencji. Organ podkreślił, że błędy we wniosku były wynikiem okoliczności zawinionych przez stronę i z tego względu w sprawie nie znalazły zastosowania odstępstwa, o których mowa w art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepis ten stosuje się tylko w sytuacji, gdy rolnik poinformował organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy, czy też zdezaktualizował się od czasu złożenia, z zastrzeżeniem, że organ nie powiadomił rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub nie poinformował rolnika o stwierdzonych nieprawidłowościach. W badanej sprawie rolnik nie poinformował organu przed przeprowadzoną kontrolą, że wniosek jest nieprawidłowy, czy też się zdezaktualizował od czasu jego złożenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. L. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bez sprecyzowania podniesionych zarzutów. Uzupełnienie skargi nastąpiło w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 9.10.2013r., w którym zarzucono naruszenie: - art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przez nie rozpatrzenie organu całości materiału dowodowego i nie uwzględnienie materiału graficznego załączonego do wniosku z dnia 14 maja 2012r.; - art. 3 ust. 1 cyt. ustawy w zw. z art. 80 K.p.a. przez dokonanie oceny dowodów w sposób przekraczający granice swobodnej oceny dowodów, a mianowicie przez uznanie wbrew zasadom logiki, że pierwotne podanie przez skarżącego powierzchnie upraw nie stanowiły oczywistej pomyłki i skarżącemu nie przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia korekty wniosku z prawidłowo podanymi powierzchniami upraw. Zdaniem pełnomocnika, materiał graficzny potwierdza, że skarżący prawidłowo zakreślił obszary oczywiście mniejsze niż powierzchnie wyszczególnione w stosownych rubrykach wniosku. Załączony materiał graficzny był więc w oczywisty sposób sprzeczny z danymi powierzchni wskazanymi w poszczególnych rubrykach wniosku. Z tego względu należało uznać, że podane w pierwotnym wniosku areały zawyżono na skutek oczywistej pomyłki skarżącego. Błędne jest zatem uznanie organu, że złożona korekta wniosku nie była skuteczna. Podniesiono również fakt, że w poprzednich latach skarżący składał wnioski o dofinansowanie zawsze w stosunku don tego samego areału, a jedyne różnice polegały na różnych uprawach na tym samym wycinku powierzchni ziemi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Dokonywana przez Sąd ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do ustalenia, czy organy w sposób uprawniony uznały, że wniosek skarżącego z dnia 14 maja 2012r. o przyznanie płatności obszarowych na 2012r. nie zawierał oczywistych błędów, które pozwalałyby organowi na przyjęcie, że skarżący może dokonać jego zmiany bez stosowania sankcji o których mowa w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009r. Art. 14 cyt. rozporządzenia reguluje kwestie związane z ograniczeniem możliwości wprowadzenia zmian i poprawek wniosku. Art. 14 ust. 1 dotyczy możliwości rozszerzenia zakresu wniosku poprzez dodanie poszczególnych działek lub uprawnień do płatności, zaś ust. 2 reguluje dopuszczalność wprowadzania zmian, co do sposobu użytkowania zgłoszonych działek lub systemu pomocy, po upływie terminu do złożenia wniosku. Art. 14 ust. 3 stanowi, że: "Jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomi go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości". Na tle przedstawionych uregulowań rozważenia wymaga, które nieprawidłowości wniosku nie mogą być skorygowane po ujawnieniu ich przez organ (lub po powiadomieniu o zamiarze kontroli na miejscu), a które mogą być poprawione w każdym czasie jako oczywiste błędy wykryte przez organ. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest niezwykle istotne, gdyż błędy nieusuwalne z uwagi na treść art. 58 rozporządzenia wywołują daleko idące skutki tj. ograniczenie pomocy lub wykluczenie z pomocy, w roku, którego dotyczy wniosek lub także w latach następnych. Zatem konsekwencje błędu we wniosku nakazują ściśle interpretować pojęcie nieprawidłowości, które je wywołują, z uwzględnieniem celu uregulowania oraz pkt 75 Preambuły do rozporządzenia, który stanowi, że zmniejszenia i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Zarówno z licznych przepisów wspomnianej Preambuły jak również z całokształtu przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, ze celem wszystkich uregulowań jest zapewnienie właściwego funkcjonowania systemu pomocy we wszystkich państwach oraz eliminacja nieprawidłowości prowadzących do uzyskania nienależnej pomocy. Temu celowi służą m.in. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne przeprowadzone przede wszystkim w formie kontroli krzyżowych, mają wyeliminować wielokrotne zgłaszanie do pomocy, tych samych działek rolnych. Kontrole na miejscu mają wyeliminować przyznawanie pomocy do zawyżonych powierzchni działek rolnych. Mając na względzie cele uregulowań oraz skutki nieprawidłowości, należy przeprowadzić rozróżnienie między oczywistym błędem wniosku podlegającym korekcie w każdym czasie, a błędem wniosku, który nie może być już skorygowany po wykryciu przez organ lub powiadomieniu o kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.10.2013r. sygn. akt II GSK 942/12, zwrócił uwagę że w art. 21 rozporządzenia mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku", nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". Istota problemu tkwi zatem w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. NSA wyprowadził wniosek, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku, wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika niekorzystnych konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wykazana przez rolnika prawidłowo w sekcji VII kol. 10 suma powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr 55/10, 55/5, 55/8, 55/9 była mniejsza niż suma powierzchni działek rolnych w granicach tych działek wskazanych w sekcji VIII kol. 5. Ponieważ suma powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych z oczywistych względów nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tych działkach, błąd jest oczywisty. Błąd ten został wykryty przy rutynowym sprawdzeniu wniosku, zaś rolnik wezwany do wyjaśnień pomyłkę prostował. Uznanie, że w tej sytuacji chodzi o niedopuszczalną zmianę wniosku, o której mowa w art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest nietrafne, bowiem wbrew twierdzeniom organu we wniosku wystąpił jedynie błąd oczywisty z art. 21, którego korekta jest możliwa w każdym czasie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W oparciu o zebrany materiał dowodowy i jego ocenę organ ustali czy w sprawie zachodzą przesłanki przewidziane prawem do przyznania rolnikowi wnioskowanych płatności obszarowych za 2012r. W tym stanie stwierdzić należy, że organy administracji dopuściły się naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 25 lutego 2013r. na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.