II SA/Ke 1019/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi gminnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi gminnej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W toku postępowania wszczętego w wyniku interwencji T. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 23.10.2014r. oględziny w wyniku których ustalono, że Gmina [...] przeprowadziła przebudowę drogi gminnej o nr ewid. A położonej w miejscowości [...]. Roboty te zostały wykonane zgodnie z dokonanym uprzednio zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego , a parametry drogi nie odbiegają od jego treści. Pismami z dnia 3.11.2014r. i 18.11.2014r. organ I instancji wyjaśnił T. K., że na wysokości jego działki nie było planowane wykonanie przepustu pod zjazdem, lecz korytko ściekowe. Natomiast zamocowanie na korytku ściekowym blachy nie stanowi wykonania przepustu i ma na celu ułatwienie wjazdu na posesję. Wnioskiem z dnia 26.11.2014r. T. K. domagał się od organu I instancji załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Pismami z dnia 27.11.2014r. i 9.12.2014r. organ I instancji poinformował T. K., że jego wniosek nie może być pozytywnie rozpatrzony, gdyż nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wnioskodawca nie widnieje bowiem w skróconym wypisie ze skorowidza działek jako właściciel nieruchomości oznaczonej nr B w miejscowości [...]. W dniu 23.06.2015r. wniosek o wydanie decyzji w niniejszej sprawie złożyła H. K., będąca współwłaścicielką ww. działki nr ewid. B. W dniu 9.07.2015r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną na terenie działki nr ewid. B, wzywając wszystkich jej współwłaścicieli i powtarzając ustalenia dokonane podczas wcześniej przeprowadzonych oględzin. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości dotychczasowe wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie kwestionowanej przez H. K. przebudowy drogi gminnej o nr ewid. A, położonej w miejscowości [...], gmina [...] – na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84a ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie odwołano się do ustaleń i dowodów zebranych podczas oględzin z dnia 23.10.2014r. oraz rozprawy z dnia 9.07.2015r., z których wynika że przebudowa ww. drogi gminnej prowadzona była przez Gminę [...] legalnie oraz zgodnie z warunkami uprzednio dokonanego zgłoszenia. Natomiast rozwiązanie problemów związane z zalewaniem położonej niżej od drogi działki strony leży w gestii Gminy [...] – gdyż kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r. poz. 469). Odwołanie od ww. decyzji złożyła H. K., kwestionując stwierdzenie przez organ I instancji, że ułożenie blachy na betonowym korytku przy jej posesji nie stanowi przepustu – w związku z czym, zdaniem strony, sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, nie zaś odsyłać stronę do przepisów Prawa wodnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. Inwestor wykonał bowiem przebudowę drogi legalnie, nie naruszając obowiązujących przepisów Prawa budowlanego – co przesądziło o konieczności umorzenia wszczętego postępowania – z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zajmując stanowisko, że przykrycie korytka ściekowego blachą nie stanowi przepustu przytoczono definicje przepustu zawarte w art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 21.031985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460 ze zm.) oraz w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000r. nr 63, poz. 735 ze zm.). W tym zakresie organ II instancji podkreślił, że odprowadzana woda nie wpływa do obiektu budowlanego, który przecinałby nasyp drogi czy koronę drogi. Wykonane korytka są jedynie urządzeniem ściekowym służącym zabezpieczeniu elementów korpusu drogi przeciw uszkodzeniom przy powierzchniowym odprowadzeniu wody. Zgodnie bowiem z § 103 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 43, poz. 430 ze zm.) ścieki mogą być: płaskie (przykrawężnikowe), korytkowe lub kryte. Taka właśnie sytuacja zaistniała, zdaniem organu, w niniejszej sprawie – ponieważ wykonane odwodnienie na wysokości działki nr ewid. B jest ściekiem korytkowym, częściowo przykrytym na wysokości zjazdu. W konsekwencji przepisy odnoście przepustów nie mają tutaj zastosowania. Końcowo podkreślono, że organy nadzoru nie mogą narzucać lub zmieniać rozwiązań technicznych, które pozostają jedynie w gestii inwestora i projektanta. Ponadto organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania kwestii dotyczących stosunków wodnych, których dotyczy art. 29 ustawy Prawo wodne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła H. K., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie przebudowy drogi gminnej o nr ewidencyjnym A, położonej w miejscowości [...], gm. [...]; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik; 3. art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez lakoniczne uzasadnienie, bez jakiegokolwiek odniesienia się do faktycznego żądania dotyczącego wadliwego wykonania inwestycji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organów obu instancji o tym, że przykrycie korytka ściekowego blachą nie stanowi przepustu i, co za tym idzie, przepisy dotyczące przepustów nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. H. K. zwróciła przy tym uwagę, że sporne "przepusty" nie spełniają wymogów określonych w § 40 ust. 1, § 43 ust. 1 i § 48 ww. rozporządzenia z dnia 30.05.2000r., gdyż wielkość przepustu powinna być tak przyjęta, aby spiętrzenie wody wywołane przepustem: - nie spowodowało zalania w szczególności gruntów uprawnych, zabudowań, okolicznych dróg, terenów szczególnie chronionych - nie sięgało korony drogi wyżej niż określa Polska Norma. W konsekwencji podczas zimy woda rozlewa się w miejscu zmiany rowu głębokiego na płytki nawet na całą szerokość asfaltu, a po zamarznięciu stanowi poważne zagrożenie w poruszaniu się przy posesji skarżącej. Mając na uwadze powyższe H. K. wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku uzyskania informacji o stwierdzeniu którejkolwiek z okoliczności w tym przepisie wymienionych. Uzyskawszy takie informacje organ powinien zatem, niezależnie od tego, czy informacja pochodzi od strony czy od innej osoby, podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie, czy istnieją podstawy do działania w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20.05.2010r., sygn. akt II SAB/Lu 20/10 , LEX 674703). Do zadań organów nadzoru budowlanego należy bowiem kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Z kolei stosownie do art. 84a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne przeprowadzono w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej. Jak wynika bowiem z zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego organy obu instancji, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy (art. 7 K.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). – przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a. W tym zakresie należy wskazać na przeprowadzenie: - w dniu 23.10.2014r. oględzin w sprawie przebudowy drogi gminnej o nr ewid. A położonej w miejscowości [...] oraz "przepustu" na działce nr ewid. B, położonej w tej miejscowości (K-I-12), - w dniu 9.07.2015r. rozprawy administracyjnej na terenie ww. działki nr ewid. B (K-I-32). Z protokołu z tej ostatniej czynności wynika, że w wyniku prowadzonej zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 8.03.2012r. do Starostwa Powiatowego przebudowy drogi gminnej o nr ewid. A wykonano: - nową nawierzchnię asfaltową, - odmulono i pogłębiono rowy przydrożne, - wymieniono przepusty drogowe na odcinku ok. 320 m, - wykonano koryto betonowe wzdłuż drogi w celu odprowadzenia wód opadowych z nawierzchni drogi na teren niżej położony. Z mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do zgłoszenia (K-I-7c) wynika, że za rowem odpływowym i przepustem drogowym na skrzyżowaniu, przy działce nr ewid. B i sąsiedniej nr ewid. B/2 przewidziano ubezpieczenie pobocza korytkami ściekowymi. W protokole z rozprawy administracyjnej zaznaczono, że "działka Pani H. K. położona jest poniżej terenu danej drogi. Zjazd z drogi na daną działkę stanowi stalowa płyta przejazdowa o długości 6,0 m i szerokości 0,55 m, ułożona i przymocowana do betonowego koryta ściekowego. Poprzednio przy danej drodze nie było koryta, lecz pobocze z kamienia i piasku, Wjazd na działkę P. K. i G. był bezpośredni z danej drogi (...). W ocenie skarżących koryto betonowe jest zbyt płytkie, zaś wody opadowe płynące danym korytem przelewają się na teren ich działki i powodują jej zalewanie". Obecne podczas rozprawy H. K. i M. G. oświadczyły, że ich zdaniem betonowe koryto powinno być dwa razy głębsze – takie samo jak w pozostałej części drogi. W załączeniu do protokołu przedstawiono stosowną dokumentację fotograficzną, obrazującą ww. inwestycję. W tym miejscu, odnosząc się do twierdzeń skarżącej o tym, że przykrycie korytka ściekowego drogi blachą (aby nie ograniczać wjazdu na jej działkę) stanowi budowę przepustu należy przytoczyć: a) § 43 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000r. nr 63, poz. 735 ze zm.), zgodnie z którym: 1. Przewody przepustów o przekrojach prostokątnych, owalnych i kołowych powinny mieć szerokość w świetle: 1) dla dróg klas A i S - nie mniejszą niż 1 m, 2) dla dróg klas GP, G i Z - nie mniejszą niż 0,8 m, 3) dla pozostałych dróg, gdy długość przewodu przepustu: a) jest nie większa niż 10 m - nie mniejszą niż 0,6 m, b) jest równa lub większa niż 10 m - nie mniejszą niż 0,8 m. 2. Wysokość przewodów przepustów o przekrojach prostokątnych i owalnych powinna wynosić: 1) przy długości nie większej niż 20 m pod drogami klas L i D - nie mniej niż 0,8 m, 2) przy długości nie większej niż 20 m pod drogami pozostałych klas - nie mniej niż 1 m, 3) przy długościach większych niż 20 m - nie mniej niż 1,2 m; b) art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 21.031985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460 ze zm.), w którym zdefiniowano przepust jako budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi; identyczna definicja przepustu znalazła się w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000r. Kierując się treścią cyt. przepisów należy podzielić stanowisko organów obu instancji o tym, że w niniejszej sprawie – w której skarżąca kwestionuje przykrycie korytka ściekowego drogi przy jej nieruchomości blachą – nie mamy do czynienia z przepustem, o jakim mowa w ww. regulacjach, zwłaszcza jeśli zważy się na okoliczność, że zastosowane rozwiązanie techniczne nie przecina nasypu drogi. Z tych też przyczyn nie sposób odnieść – jak chce tego H. K. – wymogów ustalonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie do spornej części przebudowy drogi gminnej o nr ewid. A, położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W tym zakresie skarżąca odwołuje się bowiem do odnoszącego się wielkości przepustu (z którym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie) przepisu § 48 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 30.05.2000r., który wskazuje że przedmiotowa wartość powinna być tak przyjęta, aby spiętrzenie wody wywołane przepustem: 1) nie spowodowało zalania w szczególności gruntów uprawnych, zabudowań, okolicznych dróg, terenów szczególnie chronionych, 2) nie sięgało korony drogi wyżej niż określa Polska Norma. To samo dotyczy wskazywanego w skardze § 40 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 30.05.2000r., który stanowi że światło przepustów powinno zapewnić swobodę przepływu miarodajnego wody, z uwzględnieniem ograniczeń dotyczących prędkości przepływu, stopnia wypełnienia przewodu przepustu oraz pochylenia podłużnego jego dna. Odnośnie kwalifikacji kwestionowanej części inwestycji należy podzielić stanowisko organu odwoławczego o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem ściekowym – ściekiem korytkowym, częściowo przykrytym na wysokości zjazdu – do którego nie stosuje się szczegółowych warunków technicznych określonych w powołanych przez skarżącą przepisach ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000r. Jak wynika bowiem z regulacji § 103 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 43, poz. 430 ze zm.): 1. Urządzenie ściekowe, zwane dalej "ściekiem", powinno być stosowane w wypadku, gdy woda powierzchniowa spowodowałaby uszkodzenie elementów korpusu drogi, oraz na obszarze, z którego odprowadzenie wody powierzchniowej bezpośrednio do ziemi lub do odbiornika wody nie jest dopuszczalne. Ścieki mogą być stosowane do odwodnienia elementów pasa drogowego, w szczególności: 1) jezdni, pasa awaryjnego, utwardzonego pobocza, opaski, chodnika, ścieżki rowerowej; 2) pasa dzielącego; 3) odprowadzenia wody z krawędzi korony w wykopie skalistym lub przy ścianie oporowej; 4) umocnienia dna rowu. 2. Ze względu na cechy użytkowe wyróżnia się następujące ścieki: 1) płaskie (przykrawężnikowe); 2) korytkowe; 3) kryte. Niezależnie od powyższego, mając na względzie całokształt zebranego przez organy materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości Sądu, że kwestionowana przez skarżącą inwestycja zostało wykonana zgodnie z dokonanym przez Gminę [...] zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego (K-I-7c), a parametry przebudowanej drogi gminnej nie odbiegają od jego treści. Podkreślić przy tym trzeba, że organy nadzoru budowlanego nie mogą ingerować w pozostające w gestii inwestora i projektanta rozwiązania techniczne, które zostały już zaakceptowane w udzielonym pozwoleniu na budowę, bądź (tak jak w niniejszej sprawie) – wobec braku wniesienia prze właściwy organ sprzeciwu – w dokonanym zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. Co się zaś tyczy zgłaszanych w toku postępowania przez H. K. problemów związanych z odprowadzaniem nadmiaru wody na teren jej posesji (stanowiących genezę i zasadniczy przedmiot sporu) – poprzez przykrycie korytka ściekowego blachą, to wskazać trzeba że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do rozstrzygania tych kwestii w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej. Jak wynika bowiem z art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r. poz. 469): 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Mając na uwadze, że organem właściwym w sprawie ewentualnej, powstałej w wyniku wykonania przedmiotowej inwestycji zmiany stanu wody na gruncie (szkodliwie wpływającej na posesję skarżącej) jest Wójt Gminy [...] – nie zaś organy nadzoru budowlanego – przy jednoczesnym braku stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego przy jej powstaniu – należało podzielić stanowisko organów obu instancji o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie oznacza bowiem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy, a w konsekwencji brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. O wszystkich powyższych okolicznościach faktycznych i prawnych H. K. została poinformowana w uzasadnieniach podjętych w niniejszej sprawie decyzji, spełniających wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., co czyni argumentację przedstawioną w tym zakresie przez skarżącą bezzasadną. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.