II SA/Ke 1021/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 20 października 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy decyzję z 10 września 2020 r., znak: [...], o odmowie przyznania A. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna babcią M. W . W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. L. zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r.") poprzez jego zastosowanie, mimo uznania tego przepisu za sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, a nadto naruszenie art. 17 ust. 1a pkt 2 ww. ustawy poprzez literalną jego wykładnię. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do świadczenia opiekuńczego wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("k.r.o."). Kodeks ten w art. 132 ustala kolejność zobowiązanych. Uprawnienie do świadczenia opiekuńczego osoba dalsza w stosunki bliskości do osoby potrzebującej pomocy uzyska dopiero wtedy, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji. Świadczenie to nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych w zależności od tego, kto się podejmie opieki. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje więc w pierwszej kolejności matce, ojcu, dzieciom, natomiast dalszym krewnym, na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. tylko gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, osoby te są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że M. W. ma dwie córki: E. M. i E. L . Z akt sprawy nie wynika, aby legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E. M. mieszka w K. i pobiera emeryturę. E. L. mieszka zaś w K., posiada II stopnień niepełnosprawności i pracuje zawodowo. Obie córki oświadczyły, że ze względu na stan zdrowia nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Zdaniem organu, skoro to na córkach w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o., a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania opieki, to w świetle kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie było podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia na rzecz wnuka. Nie ma przy tym znaczenia, że z powodu zamieszkiwania w innym mieście, wykonywania pracy, pobierania świadczenia emerytalnego, czy rentowego osoby zobowiązane do sprawowania opieki w pierwszej kolejności opieki tej sprawować nie mogą. Organ wyjaśnił, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która będzie sprawować opiekę. Na poparcie swojego stanowiska przywołał stosowne orzecznictwo. Wskazał, że obowiązku alimentacyjnego nie można się zrzec, czy przenieść na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności. W skardze do tut. Sądu A. L. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: I. prawa procesowego: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego; 2) art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia słusznego interesu strony; II. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną winny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczać winno wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez osoby wskazane powyżej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu na poparcie swojego stanowiska przywołał fragment uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie IV SA/Wr 242/19. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. W skardze zarzucono wprawdzie brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i zebrania całego materiału dowodowego, jednak nie wskazano, jakich faktów nie ustalono, ani jakie dowody należało jeszcze przeprowadzić. Bezspornie skarżący jest wnukiem niepełnosprawnej M. W . Wymagająca opieki ma dwie córki, E. M., emerytkę mieszkającą w K. i E. L., pracującą zawodowo, legitymującą się II stopniem niepełnosprawności, mieszkającą w K . Nie jest również kwestionowane, że skarżący sprawuje opiekę nad babcią. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (tj. takim jak skarżący), przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("k.r.o.") obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Natomiast w myśl art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W przypadku skarżącego nie występuje pokrewieństwo pierwszego stopnia, gdyż jest wnukiem M. W. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma to, że M. W. ma dwie córki, z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E. L. jedynie oświadczyła, nie przedkładając żadnego dokumentu, że posiada II stopień niepełnosprawności (100% ubytku słuchu; k. 59). Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć w ustawie mowa jest o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (a), całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (b), stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach (c), posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów (d), niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (e). z akt sprawy nie wynika aby E. L. spełniała którąkolwiek z ww. przesłanek. W świetle przywołanych przepisów to córki M. W. zobowiązane są w pierwszej kolejności do alimentacji swej matki, a więc także do zapewnienia jej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Pomoc świadczona w taki sposób jest przeznaczona dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1700/12; dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci. Nie są więc spełnione przesłanki określone w art. 17 ust 1a u.ś.r., które muszą być spełnione łącznie. Wnuczek jest krewnym w linii prostej i jego obowiązek alimentacyjny wobec babci powstaje, gdy nie ma dzieci babci lub dzieci te nie są w stanie dopełnić obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. Ani fakt zamieszkiwania w innym miejscu niż rodzic, ani fakt wykonywania pracy zawodowej, czy schorzenie niekwalifikujące się jako znaczny stopień niepełnosprawności nie wyłącza obowiązku alimentacyjnego. Obie córki M. W. oświadczyły wprawdzie, że ze względu na stan zdrowia (problemy z sercem i nadciśnienie w przypadku E. M., utrata słuchu w przypadku E. L.) nie są w stanie sprawować opieki nad matką, ale realizacja obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na osobistych staraniach. Może np. przejawiać się w świadczeniu sum pieniężnych w celu opłacenia opieki. Z akt sprawy nie wynika, aby córki M. W. znajdowały się w sytuacji materialnej, czy rodzinnej na tyle trudnej, by je zwolnić z obowiązku alimentacyjnego. Obie posiadają stały dochód i nie mają nikogo na utrzymaniu. Zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu, czy zamieszkiwania w innym miejscu. Okoliczności te są bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru i nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze świadczenia pomocy w postaci starań osobistych, a może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podobnie jest w przypadku gdy osoby zobowiązane do alimentacji cierpią na schorzenie niekwalifikującego się do znacznego stopnia niepełnosprawności. Podsumowując, skarżący nie jest osobą spokrewnioną z M. W. w pierwszym stopniu, a obowiązek alimentacyjny ciąży na jej córkach, które obiektywnie mogą podjąć działania w zakresie opieki nad niepełnosprawną matką. Żadna z córek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wykluczałoby je z możliwości dopełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki. W niniejszej sprawie nie zachodzą obiektywne okoliczności wykluczające alimentowanie matki przez jedną, czy obie córki. Odległe miejsce zamieszkania i wykonywanie pracy nie są obiektywnymi, lecz subiektywnymi przyczynami, dla których nie sprawują one opieki nad matką i jej nie alimentują. Jest to bowiem wynik ich decyzji, a nie skutek zdarzeń obiektywnych, jak wiek, stan zdrowia, sytuacja materialna lub rodzinna. W ocenie Sądu organy, w świetle obowiązujących przepisów prawa, trafnie odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrolowana decyzja nie ma bowiem charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że organy nie miały żadnego luzu decyzyjnego i ściśle musiały kierować się przywołanymi przepisami prawa. Skoro nie zostało wykazane, że obowiązek alimentacyjny skarżącego wyprzedza obowiązek alimentacyjny córek uprawnionej do opieki, a jednocześnie nie zostały łącznie spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., zmuszone były odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony wyjaśnić trzeba, że z uwagi na związany charakter wydawanej w przedmiotowej sprawie decyzji, nie było możliwe naruszenie w toku postępowania art. 7 k.p.a. w zakresie nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu skarżącego. Związany charakter decyzji powoduje bowiem, że w określonych przepisami warunkach organ zobowiązany jest wydać decyzję o określonej treści, nie bacząc na to, czy pozostaje ona w zgodzie z ww. interesem strony. Organ nie mógł też dokonać wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. w ten sposób, żeby przyznać świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu, niezobowiązanemu do alimentacji w pierwszej kolejności, bez względu na to, czy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Byłoby to działanie contra legem, wbrew jednoznacznej treści przepisu. Okoliczność, że córki M. W. nie mogą realizować obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu art. 132 k.r.o. nie została zaś wykazana. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.