II SA/Ke 1026/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na J. C. grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, tj. usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym na działce nr 733 w D., Pl. P. 25. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 26 maja 2014 r. znak: [...], zreformowanej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 9 lipca 2014 r. znak: [...] i dotyczy nakazu usunięcia w terminie do 30 listopada 2014 r. stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym na ww. działce poprzez wykonanie (w sposób określony w opracowanej ekspertyzie technicznej) robót budowlanych polegających na: rozebraniu części budynku prostopadłej do Pl. P. po licu ściany wewnętrznej, wspólnej dla obu części budynku (tzw. oficyny) i zamurowaniu otwartych pomieszczeń ścianą z cegły lub bloczków gazobetonowych, rozebraniu skorodowanego balkonu od strony Pl. P., rozebraniu nadwieszonego pokoju letniego oraz balkonu od podwórza, skuciu tynku nie wykazującego przyczepności na elewacji od strony Pl. P. i uzupełnieniu nowym tynkiem. Nakaz został skierowany do ówczesnych współwłaścicieli działki nr 733, tj. T. Z., J. C., J. C. i Z. C. Wobec niewykonania opisanego wyżej obowiązku, organ I instancji w dniu 16 lutego 2015 r. skierował do współwłaścicieli odrębne upomnienia zawierające wezwanie do wykonania obowiązku pod groźbą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. J. C. odebrał upomnienie w dniu 17 lutego 2015 r. Podczas kontroli w dniu 11 maja 2015 r. ustalono, że obowiązek nakazany decyzją z dnia 26 maja 2014 r. nadal nie został wykonany. W konsekwencji organ wydał odrębnie dla każdego ze zobowiązanych tytuły wykonawcze – w stosunku do J. C. tytuł wykonawczy z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...]. W tym samym dniu organ wydał odrębne postanowienia o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Na skutek zażalenia J. C., WINB postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. uchylił w całości postanowienie z dnia 20 maja 2015 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 20 maja 2015 r. Następnie PINB ponownie wszczął w stosunku do J. C. postępowanie egzekucyjne wydając w dniu 22 lipca 2015 r. tytuł wykonawczy znak: [...] i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 upea. W stosunku do pozostałych zobowiązanych wydano odrębne tytuły wykonawcze i odrębne postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu na postanowienie z dnia 22 lipca 2015 r. J. C. podniósł, że jedna z osób zobowiązanych sprzedała swoje udziały wynoszące ½ budynku nieznanej osobie, a zatem obowiązek jest niewykonalny. Nałożenie grzywny tylko na niego stanowi zaś naruszenie prawa. Ponadto sformułował zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjne, nie uwzględniony przez PINB postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2015 r. Postanowienie to WINB utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. Rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, WINB przywołał treść art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea) regulującego kwestie dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wskazał, że w dniu 17 lutego 2015 r. J. C. skutecznie doręczono upomnienie, stwierdził, że tytuł wykonawczy z dnia 22 lipca 2015 r. jest prawidłowy, prawidłowo została również określona wysokość grzywny. Zdaniem organu do wykonania podlegającego egzekucji obowiązku z uwagi na jego charakter dotyczący usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zastosowanie znajdują art. 121 § 2 i § 4 upea. Przepisy te określają, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, zaś każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 10.000zł. Organ odwoławczy uznał naliczoną przez organ egzekucyjny opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł za prawidłową (art. 64a § 1 pkt 1 upea). W ocenie organu II instancji, mając na względzie efektywność egzekucji, określona przez organ egzekucyjny grzywna w kwocie 10.000 zł ustalona została z uwzględnieniem dyspozycji art. 121 § 2 i 4 upea, a jednocześnie jest na tyle wysoka, że stanowi skuteczną dolegliwość dla zobowiązanego w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku. Wysokość grzywny nie musi odpowiadać kosztom wykonania obowiązku, ale powinna być na tyle dolegliwa, by skutecznie przymusić do jego wykonania. W tym kontekście organ wskazał na przewidzianą w art. 126 upea możliwość zwrócenia uiszczonych lub ściągniętych grzywien w razie wykonania obowiązku. Odnosząc się do argumentów zażalenia, organ wyjaśnił, że obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia 26 maja 2014 r. obciąża wszystkich współwłaścicieli działki nr 733 w pełnym zakresie. Z mocy prawa w obowiązki T. Z. wszedł nowy współwłaściciel i jego również obciąża obowiązek wynikający z ww. decyzji, na równi z pozostałymi współwłaścicielami przedmiotowej działki, bez konieczności zmiany decyzji. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 1655/11. Organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w stosunku do wszystkich zobowiązanych, a nie tylko do autora zażalenia; prowadzone jest odrębnie w stosunku do każdego ze współwłaścicieli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. C. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów upea, w szczególności art. 7, i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest mniejszościowym udziałowcem w budynku na działce nr 733, nie zna udziałowca większościowego i wykonanie obowiązku naraziłoby go na roszczenia odszkodowawcze. W dalszej części uzasadnienia zawarł rozważania, co należy rozumieć pod pojęciem "rozbiórki". Stwierdził, że zastosowanie w stosunku do niego maksymalnej grzywny, w celu przymuszenia jedynie jego, stanowi naruszenie przepisów egzekucyjnych w administracji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie WINB, utrzymujące w mocy postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych. Instytucja grzywny w celu przymuszenia uregulowana jest w Dziale III Rozdział 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej jako "upea". W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że obowiązek nałożony m.in. na skarżącego decyzją PINB z dnia 26 maja 2014 r., zreformowaną decyzją WINB z dnia 9 lipca 2014 r., nie został wykonany. Przepisy upea, w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 upea (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 upea (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 upea organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 upea, z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka – wykonanie zastępcze. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 upea), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – podlega umorzeniu (art. 125 § 1 upea). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, jak również prawidłowo – z punktu widzenia wymagań art. 107 § 3 Kpa – umotywowały wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynikał z przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepisy upea w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Po drugie, zgodnie z cyt. już art. 122 § 2 pkt 2 upea, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 ustawy wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Organ egzekucyjny umotywował wysokość nałożonej grzywny potrzebą skutecznego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy obowiązek powinien być wykonany już w dniu 30 listopada 2014 r. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W szczególności organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku orzekły o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości adekwatnej do okoliczności sprawy, a więc w takiej, w której realna dolegliwość będzie bodźcem do wykonania w całości nałożonego obowiązku. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanego skierowano najpierw upomnienie art. 15 upea). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (art. 27 § 1 upea). Ponadto, prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (art. 122 § 2 upea). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przepisy upea nie uregulowały zasad uiszczania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy decyzja, stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego, nakazuje współwłaścicielom (w niniejszej sprawie czterem osobom fizycznym) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak by zamiast jej zapłaty wykonali ciążący na nich obowiązek niepieniężny. Wykonując ten obowiązek, zobowiązani unikną konieczności jej zapłaty. Wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych (por. wyrok NSA z 20.12.2012 r., sygn. II OSK 1571/11; S. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2013 s. 318). W polskiej kulturze prawnej taki rodzaj odpowiedzialności nazywa się odpowiedzialnością "in solidum" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2316/12; M. Sychowicz, w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania, t. 1, LexisNexis 2013, s. 123-124, uw. 5; K. Zawada w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, C.H. Beck 2013, t. I, s. 1035-1036, nb 10, 11). W świetle powyższego, skoro budynek mieszkalny na działce nr 733 położonej w D., Pl. P. 25 stanowi współwłasność, to skarżący jako jeden ze współwłaścicieli został prawidłowo wskazany jako adresat decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych, a następnie – postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Skarżący jest zobowiązanym i do niego należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków, jakimi są egzekwowane roboty budowlane (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2966/13). Nie jest prawdą, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona tylko na skarżącego. Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny skierował egzekucję również do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jednak okoliczność ta pozostaje poza zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie argument o zagrożeniu roszczeniami odszkodowawczymi ze strony pozostałych współwłaścicieli działki nr 733, w razie wykonania obowiązku przez skarżącego. Obawa ta nie stanowi bowiem rzeczywistej przeszkody wykluczającej obiektywnie wykonanie obowiązku. Oczywiste jest, że w interesie wszystkich zobowiązanych współwłaścicieli leży porozumienie w celu jak najszybszego wykonania ciążącego na nich obowiązku. W braku porozumienia Kodeks cywilny przewiduje natomiast rozwiązania chroniące poszczególnych współwłaścicieli (art. 202, art. 203). Dodatkowo należy podkreślić, że polskie prawo cywilne przewiduje dwa zasadnicze rodzaje odpowiedzialności: deliktową, wynikającą z czynów niedozwolonych (art. 415 Kc i nast.) oraz kontraktową, która powstaje z mocy umowy (art. 471 i nast.). W sytuacji skarżącego, którego z pozostałymi współwłaścicielami łączy stosunek nie obligacyjny lecz prawnorzeczowy, w grę mogłaby wchodzić jedynie odpowiedzialność deliktowa. Nie sposób jednak uznać za czyn niedozwolony (bezprawny) wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu władzy państwowej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.