II SA/Ke 1026/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Ostrowcu ul. [...] oddala skargę. Zarząd Powiatu uchwałą nr [...], na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zmianami) i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zmianami), powierzył, na okres 5 lat, począwszy od 1 września 2015 r., stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] A. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z przyjętymi wcześniej uchwałami przeprowadzone zostało postępowanie konkursowe dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka. Komisja konkursowa wyłoniła kandydata A. S. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę (data wpływu do organu 3 listopada 2016 r.), domagając się stwierdzenia jej nieważności, Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U.2015.2156 ze zmianami). W uzasadnieniu podał, że Zarząd Powiatu uchwałą nr [...]. odwołał z dniem jej podjęcia ze stanowiska dyrektora ww. Ośrodka K. H. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru 21 lipca 2015 r. W toku jej badania organ stwierdził, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało wydaniem 7 sierpnia 2015 r. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność, na które została wniesiona skarga do WSA w Kielcach. W skutek kontroli sądowej skarga została odrzucona (postanowienie z 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 919/15). Postanowienie to nie było kwestionowane. W związku z tym uchwała o odwołaniu dyrektora ośrodka została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wnoszący skargę wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 12 października 1990 r. orzeczenie wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy ma charakter deklaratoryjny i działa wstecz (ex tunc), ponieważ jest ona nieważna z mocy prawa od chwili jej podjęcia (SA/Lu 663/90). Skarżący stwierdził, że skutek ten należy odnosić także do analogicznych rozstrzygnięć wojewody wydawanych na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym. Zniesione zostały zatem z mocą wsteczną skutki prawne odwołania K. K. H. ze stanowiska dyrektora. Następnie Zarząd Powiatu uchwałą nr [...] ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, a później uchwałą nr [...] zatwierdził konkurs na dyrektora. Od uchwał tych wniesiono skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżoną uchwałą Zarząd, w następstwie podjęcia uchwał nr [...] powierzył stanowisko dyrektora nowo wybranej osobie. Na skutek ww. rozstrzygnięcia nadzorczego oraz postanowienia z 30 listopada 2015 r. odpadły jednak przesłanki zarówno ogłoszenia konkursu jak i zatwierdzenia wyników tego konkursu, a w dalszej kolejności i powierzenia stanowiska kolejnej osobie. Dalej autor skargi powołując art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty zauważył, że w niniejszej sprawie z mocą wsteczną wyeliminowano skutki prawne odwołania K. H. ze stanowiska, a zatem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym nie istniało zarządzenie o odwołaniu dotychczasowego dyrektora. Szkoła może mieć wyłącznie jednego dyrektora. Zatem zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 1, 2 oraz art. 36 ust. 1 tej ustawy. Organ podkreślił, że jako niezgodne z prawem ocenić należy wydanie zarządzenia w dacie, w której w związku z prawomocnym postanowieniem sądu, nie istniało zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora. Stanowisko to powierza się na 5 lat szkolnych. K. H. powierzono stanowisko na okres od 1.09.2012 r. do 31.08.2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wadliwe jest żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż stoi temu na przeszkodzie art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym. Dalej organ podniósł, że uchwałę nr [...]. Na żądanie Wojewody, treść tej uchwały została doręczona 21 lipca 2015 r., a 7 sierpnia 2015 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie jej nieważności. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie występowały żadne przesłanki do uznania, że działanie to mogłoby być niezgodne z prawem, gdyż w czasie procedowania nad uchwałą oraz jej podejmowania, nie było prowadzone żadne postępowanie, co oznacza, że nie może być to postępowanie dotknięte jakąkolwiek wadliwością prawną od chwili jej uchwalania. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Jego zdaniem procedura, która została przeprowadzona i przewidziana uchwałą [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora oraz uchwałą nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, były podjęte zgodnie z powyższymi przepisami, a także zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ podkreślił, że przywołane uchwały nie są aktami prawa miejscowego, gdyż prawo miejscowe, to przepisy powszechnie obowiązujące ogół mieszkańców danego terenu, stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej określające ich powinności i uprawnienia, np. regulamin porządku i czystości w gminie. Wejście w życie przepisów prawa miejscowego poprzedza zawsze ich ogłoszenie w odpowiednim wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwałą z [...] K. H. został odwołany ze stanowiska. Wymieniona uchwała zawiera bardzo obszerne uzasadnienie wskazujące przyczyny jej podjęcia. Rozmiar i waga tych przyczyn nie pozwalała na dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora i wymusiła podjęcie decyzji o odwołaniu go z tego stanowiska. Konsekwencją odwołania ze stanowiska dyrektora była konieczność podjęcia działań zmierzających do zapewnienia osoby kierującej jednostką, poprzez tymczasowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora, a następnie, podjęcie procedury konkursowej w celu wyłonienia osoby, która będzie powołana na stanowisko dyrektora. Podczas procedowania i podejmowania wymienionych wcześniej uchwał nie było żadnych podstaw do wywodzenia jakichkolwiek wątpliwości prawnych. Kończąc organ zacytował fragment tezy i uzasadnienia wyroku SN z 9 grudnia 2004 r. sygn. akt I PK 100/04 uznając, że należy ją stosować odpowiednio do sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z 14 marca 2017 r. uczestnik postępowania K. H. przyłączył się do skargi. Uzupełniająco wskazał, że ograniczenie w stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od jej podjęcia nie obowiązuje, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego albo jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia. Nadto wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem, że podczas podejmowania zaskarżonej uchwały nie było żadnych podstaw do wywodzenia jakichkolwiek wątpliwości prawnych względem obsady stanowiska kierowniczego w Ośrodku, gdyż 9 czerwca 2015 r. wytoczył on powództwo do sądu rejonowego w związku z odwołaniem go ze stanowiska. Kończąc przytoczył pogląd, zgodnie z którym uchwała bezpośrednio powiązana z uchwałą uznaną za nieważną, również powinna podlegać uznaniu za nieważną (wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 października 2010 r. II SA/Bd 991/10). Podniósł, że niewątpliwie uchwała w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki pozostaje w bezpośrednim związku z uprzednią uchwałą w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora w tej samej placówce. Konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały odwołującej powinno więc być stwierdzenie nieważności uchwały dotyczącej konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Została ona złożona na podstawie art. 81 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.814), zgodnie z którym po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Będąca przedmiotem skargi uchwała w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] została podjęta [...], kiedy to pozostawała w obrocie prawnym wcześniej podjęta przez Zarząd Powiatu uchwała Nr [...], odwołująca z tym dniem ze stanowiska dyrektora K. H. Nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora została stwierdzona przez organ nadzoru - Wojewodę - rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, dopiero z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia z mocy prawa następuje wstrzymanie wykonania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Ponadto zauważyć należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] stało się prawomocne dopiero z chwilą odrzucenia przez WSA w Kielcach skargi Zarządu Powiatu (postanowieniem z 10 listopada 2015 r., które uprawomocniło się 12 grudnia 2015 r.). Tak więc nie może budzić żadnych wątpliwości to, że w chwili podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie zachodziły żadne przeszkody prawne do jej podjęcia. W tej bowiem dacie stanowisko Dyrektora Ośrodka nie było obsadzone. Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc oznacza to, że co do zasady stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje tę uchwałę ze skutkiem wstecznym, tak jakby od początku uchwały tej nie było. Takie jednak generalne stwierdzenie, że uchwała, co do której stwierdzono jej nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych, czy pracowniczych. Za utrwalone już należy przyjąć w orzecznictwie sądów stanowisko, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły (ośrodka szkolno – wychowawczego) jest zarówno aktem administracyjnym jak i czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący szkołę), w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły (przykładowo wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. I OSK 2475/12 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Jak wskazał Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. w sprawie I PK 155/14, odwołując się do wyroku SN z 9 grudnia 2004r. w sprawie I PK 100/04 (wyroki dostępne w bazie LEX) "przepisy prawa pracy nie dają postaw do stwierdzenia nieważności czynności rozwiązujących lub modyfikujących stosunek pracy. (....) Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie.(...) akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobę powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia byłyby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągały się na sferę jej pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołały skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły". Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu K. H. ze stanowiska dyrektora, wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu przez skarżącego oraz uczestnika, nie spowodowało automatycznie przywrócenia K. K. H. na to stanowisko. Dodatkowo zauważyć należy, że jak wynika z dołączonych do pisma procesowego uczestnika wyroków Sądu Rejonowego w Starachowicach, Wydziału Pracy z 23 lutego 2016 r. oraz wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z 6 października 2016 r. K. H. nie został przywrócony do pracy na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego. Reasumując, skoro w dacie podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie było żadnych przeszkód prawnych do jej podjęcia, bowiem stanowisko dyrektora Ośrodka nie było obsadzone, brak jest w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że Zarząd Powiatu podejmując tę uchwałę naruszył prawo w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem składu orzekającego, wobec wskazanego wyżej braku skutku stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora w postaci przywrócenia K. H. na to stanowisko, okoliczność, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako orzeczenie deklaratoryjne wywołuje skutki ex tunc nie powoduje nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Ośrodka. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w przywołanym przez uczestnika wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 991/10, przede wszystkim zauważyć należy, że w tamtej sprawie zachodziła inna sytuacja. Mianowicie organ gminy wydał zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej oraz o zatwierdzeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora już po tym, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, w czasie, gdy z mocy prawa (art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) wykonanie tego zarządzenia (o odwołaniu dyrektora) było wstrzymane. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami).