II SA/Ke 103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz S. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania S. G., na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. z 15 listopada 2018 r., odmawiającą przyznania ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na W. G. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z treścią odwołania od powyższej decyzji organu I instancji, ojciec S. G. ma zdiagnozowaną chorobę Alzheimera i nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Jego stan zdrowia uległ pogorszeniu i ojciec wymaga 24-godzinnej opieki. W związku z tym skarżący nie może podjąć żadnej pracy, jego matka jest w podeszłym wieku, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz cierpi na liczne schorzenia, co uniemożliwia jej opiekę nad schorowanym mężem. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO ustaliło, że niepełnosprawność W.a G. istnienie od 78 roku życia. Oczywistym jest zatem, że nie jest spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W. G. pozostaje w związku małżeńskim z A. G., która legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, jest chora na Alzheimera i nie może zaopiekować się mężem. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zauważył, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uznane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. W ocenie Kolegium, materiał dowodowy wymagałby uzupełnienia, przy udziale strony, o zaświadczenie od lekarza lub dokumentację medyczną jednoznacznie wskazującą na niemożność sprawowania przez A. G. opieki nad mężem, co byłoby konieczne do stwierdzenia, że syn, jako osoba zobowiązana w dalszej kolejności, jest w stanie w zastępstwie ww. realizować opiekę nad ojcem. Jednakże z uwagi na to, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy, brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie zachodzi konieczność ustalenia, czy A. G. jest w stanie sprawować opiekę nad mężem. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze S. G. wniósł o uchylenie decyzji z 13 grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 190 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6, 7, 7a, 77, 107 § 3 kpa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy obu instancji pominęły okoliczność, że przepis, na którym oparto decyzje, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Organ odwoławczy całkowicie pominął art. 190 Konstytucji RP w nawiązaniu do treści przepisu, na którym oparł podstawę rozstrzygnięcia. Dokonano też szeregu naruszeń przepisów kpa, w tym m.in. art. 6, 7 i 7a, gdyż w przypadku wątpliwości co do treści normy prawnej, rozstrzygnięcie winno zapaść na korzyść strony z uwzględnieniem jej interesu. Organ odwoławczy co prawda dostrzegł, że Wójt Gminy R. naruszył kpa, jednak wadliwej decyzji nie uchylił i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Naruszono też art. 107 § 3 kpa nie dokonując należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności brak jest odniesienia do stanu faktycznego i dogłębnej analizy stanu prawnego z uwzględnieniem zaprezentowanego orzeczenia TK. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, TK nie usunął kontrolowanego przepisu z ustawy. Mimo, że przepis jest niezgodny z Konstytucją, to nadal obowiązuje w stanie prawnym, a organy mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej ustawą, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest to, że niepełnosprawność ojca skarżącego urodzonego 15 czerwca 1930 r. powstała po ukończeniu przez niego 18 roku życia. Wskazania wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, a co za tym idzie przeprowadzenia kontroli co do jego zastosowania w stanie sprawy, kluczowa jest zatem ocena znaczenia wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Odnosząc się do treści wyroku TK wskazania wymaga, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyrok NSA z 5 września 2017r., sygn. akt I OSK 2370/16, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej Sąd nie może nie brać pod uwagę. Rozpoznając zatem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. (tj. z dniem wejścia w życie ww. wyroku) została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przedstawione powyżej stanowisko. Sąd dostrzega fakt, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny zawarł stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Okoliczność ta nie może jednak przemawiać za stosowaniem przez organy administracji przepisu niezgodnego z Konstytucją RP i co za tym idzie odmawianie uprawnień przysługujących obywatelowi w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe uzasadnienie zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem - nie zastępuje go jednak. Brak jest też podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska SKO co do braku możliwości obowiązku stosowania ww. przepisu w związku z brakiem reakcji ustawodawcy na orzeczenie TK wyjaśnić należy, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją, to w razie braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. przywołany wyżej wyrok NSA z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16). Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze stanowisko prawne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpoznając wniosek skarżącego pominą kryterium wieku z art. 17 ust. 1b ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada wynagrodzeniu radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, które obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).