II SA/Ke 1038/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. G. , utrzymało w mocy decyzję [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku o funkcji punktu informacji i sprzedaży o nieprzekraczalnej powierzchni sprzedaży 11 m2, na części działek oznaczonych nr ewid. 293/2 i 293/10, usytuowanych w B. przy ul. P. W pkt 1-3 tego rozstrzygnięcia wyszczególniono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, jak również wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono literami ABCD-A na mapie stanowiącej integralną część decyzji. Organ dokonał stosownych uzgodnień oraz przeprowadził wymaganą analizę (część graficzna i tekstowa), uznając przy tym, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W podstawie prawnej decyzji powołano także przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 oraz art. 64 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. zarzucił organowi I instancji brak wyjaśnienia, czy planowana inwestycja nie pozbawi go dostępu do drogi publicznej z działki o nr ewid. 294/1. Strona wskazała także na okoliczność, że na działce o nr ewid. 293/2 zlokalizowany jest kabel elektryczny, a jego ewentualne uszkodzenie podczas prowadzonych robót budowlanych może uniemożliwić wjazd na jego działkę. Ponadto nie zostało zakończone postępowanie sądowe w sprawie zasiedzenia działki o nr ewid. 293/2. Końcowo w odwołaniu podniesiono, że część graficzna decyzji ustalająca warunki zabudowy winna wskazywać konkretną lokalizację projektowanego kiosku. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). W tym zakresie ustalono w sposób prawidłowy wszystkie wymagane parametry nowej zabudowy – w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem wniosku inwestora, to jest: - nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. Bohaterów Warszawy - w odległości 14,70 m od krawędzi jezdni oraz nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. P. - 1,20 m ( zarządca drogi wyraził zgodę na usytuowanie obiektu w ww. wymienionych odległościach), - wielkość powierzchni zabudowy - do 7,7%, - szerokość elewacji frontowej budynku - 4,50 m z tolerancją do 20%, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 3,5 m od poziomu terenu, - geometria dachu - dach wielospadowy z dopuszczeniem dachu płaskiego - stropodachu. Organ odwoławczy wskazał również, że zakwestionowana decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 54 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono stronie m. in., że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości budowy oraz określa granice terenu inwestycji czyli działek, na których inwestycja będzie realizowana, nie upoważnia natomiast do rozpoczęcia inwestycji. Rozstrzygnięcie to nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co się zaś tyczy planowanej lokalizacji przedmiotowego kiosku wskazano, że w żaden sposób nie wpłynie ona na sposób korzystania z działki odwołującego się – w zakresie obsługi komunikacyjnej tej działki. Ponadto konkretne usytuowane planowanej inwestycji będzie ustalane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. G. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanym stanie faktycznym było zgodne z tym przepisem i nie powodowało naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; 2. przepisu prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. – poprzez nie wyznaczenie w sposób właściwy obszaru analizowanego wokół planowanej inwestycji; 3. przepisu prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 z zw. z art. 64 ustawy –poprzez brak dokonania analizy w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości; 4. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez brak wyjaśnienia dlaczego w decyzji o warunkach zabudowy zostało stwierdzone, że na terenie objętym wnioskiem nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz w jaki sposób ustalono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizie urbanistyczno - architektonicznej. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że budynek skarżącego, usytuowany na działce nr 294/1, jest wpisany do rejestru zabytków. Okoliczności tej Kolegium nie uwzględniło –pomimo konieczności zapewnienia możliwości dostępu do tego obiektu w celu przeprowadzenia remontu. Nie wyjaśniono także dlaczego obszar analizowany wyznaczono w sposób nierównomierny – pomimo, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego winno nastąpić w ten sposób, że działka budowlana, której dotyczy wniosek ma znajdować się w jego centrum. Skarżący zarzucił ponadto brak przedstawienia w części tekstowej analizy szczegółowych obliczeń średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy określone w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Na wstępie godzi się podnieść, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizacje inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego . Jak wynika z kolei z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do przepisów art. 54 pkt 1 – 3 w związku z art. 64 ust. 1 niezbędnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie: 1) rodzaju inwestycji; 2) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów stwierdzić trzeba, iż decyzja organu I instancji z dnia 15.04.2013r (k. 118 akt administracyjnych) odpowiada stawianym przez nie wymogom. Rozstrzygnięcie to wymienia bowiem pod pozycją 1 i 2 szczegółowo rodzaj inwestycji – budowę kiosku o funkcji punktu informacji i sprzedaży o nieprzekraczalnej powierzchni sprzedaży 11 m2 oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W ramach tych ostatnich określono szczegółowe warunki dotyczące wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt a), ochrony środowiska, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt b), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt c), jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt d). Z kolei pod pozycją 3 określono linie rozgraniczające teren inwestycji – poprzez odwołanie się do załącznika graficznego do decyzji (k. 126), w którym oznaczono je kolorem czarnym i literami ABCD-A na kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione wszystkie ww. przesłanki – co prawidłowo stwierdziły organy administracji publicznej. W tym miejscu wskazać trzeba, że cyt. przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 17.05.2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Odnosząc się do zarzutów skargi o niewłaściwym i nierównomiernym wyznaczeniu obszaru analizowanego Sąd podziela stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądy doktryny, przedstawione m.in. w Komentarzu do § 3 ww. rozporządzenia autorstwa Alicji Plucińskiej-Filipowicz (Lex, stan prawny na dzień 4.08.2011r.), że dokonane na podstawie § 3 rozporządzenia "wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego (...). Z omawianej regulacji nie wynika bynajmniej, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musi znajdować się w środku obszaru analizowanego, pomimo użycia w przepisie § 3 określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej", której dotyczy wniosek inwestora. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Takie stanowisko jest niewątpliwie słuszne, bowiem wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Przy pozornej zatem formalistycznej regulacji zamieszczonej w § 3 rozporządzenia faktycznie umożliwia ona w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej statuowaną art. 8 K.p.a. w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji. Mając na uwadze tę zasadę w kontekście kwestii ustalania obszaru analizowanego, wypada zauważyć, że w orzecznictwie, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej), wskazuje się, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora". Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie część działek objętych wnioskiem przylega od strony zachodniej bezpośrednio do ul. P., która należy do kategorii dróg gminnych ogólnodostępnych. W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły za front stronę zachodnią granicy nieruchomości objętej wnioskiem o szerokości ok. 25 m, wyznaczając obszar analizowany (o łącznej szerokości ok. 228 m) z zachowaniem wymogów § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia: - od strony północnej – ok. 45 m, - od strony zachodniej działki – 53 m, - od strony wschodniej działki – ok. 47 m, - od strony południowej działki – ok. 158 m. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji szczegółowo uzasadnił ustalenie takich właśnie granic obszaru analizowanego, wskazując m. in., że znajdują się w nim obiekty o charakterze tymczasowym: kioski parterowe "RUCH" i kiosk z artykułami spożywczymi (zaznaczone na mapie od strony północnej (1 obiekt) oraz od strony południowej (3 obiekty). Nie budzi wątpliwości Sądu, że wyznaczenie przedmiotowego obszaru – w którym występują budynki o funkcji handlowej, odpowiadające cechami budynkom tymczasowym, o formie architektonicznej zbliżonej do wnioskowanego obiektu – spełnia wymóg cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem szerokie rozumienie sąsiedztwa, wskazując na potrzebę takich poszukiwań na terenie objętym analizą, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora – w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 16.03.2011r., II OSK 496/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Reasumując, stwierdzić trzeba, że analiza materiałów zawartych w aktach administracyjnych sprawy dowiodła, że organ I instancji poprawnie wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii odpowiedniej mapy. Odnosząc się natomiast do takich parametrów jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu wskazać trzeba, że zostały one ustalone zgodnie z wymogami określonymi w § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia. Należy przy tym wyjaśnić skarżącemu, że organy, ustalając linię zabudowy wzięły pod uwagę konieczność zapewnienia właściwego dostępu do drogi publicznej z jego działki o nr ewid. 294/1. Na okoliczność tą zwrócono bowiem uwagę w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na części działek nr ewid. 293/2 i 293/10" (k. 93 akt administracyjnych), której wyniki stanowią załącznik nr 2 decyzji ustalającej warunki zabudowy (k. 124 akt administracyjnych). W tym zakresie wskazano, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 6 m (na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia) kolidowałoby z istniejącym zjazdem na działkę nr 294/1 (uwidocznionym na mapie stanowiącej załącznik graficzny do pozwolenia na przebudowę ul. P.). Nie można także wyznaczyć linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zm.) obiekty budowlane winny być sytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Takie usytuowanie kiosku uniemożliwiłoby prawidłowy wjazd na działkę nr 294/1. Wskazano ponadto, że nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdyż ukształtowana linia zabudowy na działkach nr 266, 267/2, 268, 602, 232, 241/2 i 242 znajduje się bliżej niż określony we wniosku teren inwestycji. W rezultacie należało skorzystać z § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Powyższe ustalenia legły u podstaw wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia w odległości 14,70 m od krawędzi jezdni ul. Bohaterów Warszawy. Co się zaś tyczy linii zabudowy od strony ul. P. to w ww. Analizie wskazano, że: - teren objęty wnioskiem położony jest bezpośrednio przy ulicy (jezdni) ul. P.; - nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż projektowane usytuowanie kiosku znajduje się w poszerzonym chodniku w pasie drogowym ul. P. , czyli poza potencjalną linią zabudowy wzdłuż wschodniej strony ul. P. , która zostanie ukształtowana w nawiązaniu do dominującej formy zabudowy w centrum miasta tj. zabudowy pierzejowej, w miarę składania wniosków przez właścicieli nieruchomości; - nie można wyznaczyć linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż ul. Poprzeczna należy do kategorii dróg gminnych ogólnodostępnych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie przytoczono art. 43 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane winny być sytuowane w odległości co najmniej 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, na terenie zabudowy miast (ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych (ust. 2). Zaznaczono przy tym, że ul. P. należy do dróg gminnych, a zarządcą tej drogi jest Burmistrz Miasta i Gminy. W konsekwencji, wobec braku możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, wskazano na konieczność skorzystania z trybu określonego w § 4 ust. 4 rozporządzenia, i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanego kiosku na 1,20 m od krawędzi jezdni ul. P. Z przepisu tego wynika bowiem dopuszczalność innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Należy również podkreślić, że jak wynika z analiz sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy "strona wschodnia ul. P. jest terenem o dużym potencjale rozwojowym dla nowej zabudowy, dla której najwłaściwszą formą ukształtowania będzie zabudowa pierzejowa jako nawiązanie do dominującej formy zabudowy w centrum miasta. Wnioskowany do budowy obiekt jest budynkiem parterowym o niewielkich gabarytach, planowanym do zrealizowania w poszerzonym chodniku pasa drogowego ul. P. (...) nie powodującym dysharmonii przestrzennej". Powyższe informacje potwierdza przedstawiony na k. 54 – 56 akt administracyjnych materiał fotograficzny. Co się zaś tyczy kwestionowanego przez skarżącego średniego wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) to wbrew jego twierdzeniom w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na części działek nr ewid. 293/2 i 293/10" z 23.10.2012r. (k. 51 akt administracyjnych), szczegółowo przedstawiono wyliczenie tego parametru (60,26 %) – na podstawie zestawionych w tabelce wartości dotyczących poszczególnych działek analizowanego obszaru. Podkreślono przy tym, że teren objęty analizą znajduje się w ścisłym centrum miasta o wysokiej intensywności zabudowy, jakkolwiek wskaźniki zabudowy wahają się od 14,9 do 100%. Natomiast powierzchnia projektowanego kiosku wynosi 18m2, powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 232 m2 zatem wskaźnik projektowanej zabudowy wynosi ok. 7,7%. W związku z powyższym, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wielkość powierzchni zabudowy prawidłowo ustalono do 7,7% (zgodnie ze złożonym wnioskiem). Jak wynika bowiem z tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wyjaśnić przy tym trzeba, że konieczność przeprowadzenia kolejnej analizy (wyłącznie w zakresie linii zabudowy) powstała w związku z wnioskowaną zmianą odległości od krawędzi jezdni ul. P. z 1,5 m na 1,2 m i od krawędzi ul. B. z 17 m na 14,7 m. Tym samym wszystkie ustalenia zawarte w poprzedniej Analizie (za wyjątkiem tych dotyczących pierwotnie wnioskowanej linii zabudowy) pozostały miarodajne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając na względzie powyższe brak podstaw, aby uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 61 ust. 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślić także trzeba, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. Organy podjęły bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Co się zaś tyczy uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji to zostały one sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić B. G. , że roboty budowlane związane z przedmiotowym przedsięwzięciem inwestor będzie mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.). Dopiero w tym postępowaniu znajdzie pełną konkretyzację ochrona uzasadnionych interesów skarżącego. Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W przeciwnym wypadku uprzednie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich pozbawiłoby w istocie te osoby możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Należy jednocześnie wskazać, że w pkt 2 lit. c decyzji organu I instancji pn. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" stwierdzono, że przedsięwzięcie inwestycyjne objęte decyzją o warunkach zabudowy nie może spowodować naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich poprzez pozbawienie m.in. dostępu do drogi publicznej. Powyższy zapis jest konsekwencją regulacji przyjętej w § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164., poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem w decyzji o warunkach zabudowy zapisuje się ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Gwarancją nienaruszalności prawa dostępu do drogi publicznej – jak słusznie wskazały organy obu instancji – jest sporządzenie projektu budowlanego z uwzględnieniem powyższego wymogu, to jest zaprojektowanie obiektu poza istniejącym zjazdem na działkę oznaczona nr ewid. 294/1. Ponadto przedstawione przez wnioskodawcę usytuowanie kiosku wskazuje, że lokalizacja ta nie wpłynie negatywnie na obsługę komunikacyjną tej działki skarżącego. Co się zaś tyczy zarzutu o tym, że budynek skarżącego jest wpisany do rejestru zabytków – czego organy administracji publicznej miały nie uwzględnić – wskazać trzeba, że granice terenu inwestycji swoim zakresem obejmują część działek oznaczonych nr ewid.: 293/2 i 293/10. Granicami terenu inwestycji nie została zatem objęta działka skarżącego o nr ewid. 294/1. Należy również wskazać, że na terenie objętym wnioskiem nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków, znajdujące się w ewidencji dóbr kultury, czy też obiekty dóbr kultury współczesnej. Podkreślić trzeba że obszar zamierzenia budowlanego wchodzi w układ urbanistyczny miasta B. wpisany do rejestru zabytków nieruchomych Województwa pod numerem A.14. W związku z powyższym organ I instancji uzyskał pozytywne uzgodnienie spornej inwestycji – postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] (k. 110 akt administracyjnych). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.