II SA/Ke 1045/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2020 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2020 r. znak: [...], którą odmówiono zwrotu na rzecz W. S. zabudowanej nieruchomości, położonej w G. gm. C. , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]/1 o pow. 0,1700 ha i nr [...]/2o pow. 0,1000 ha, nabytej na rzecz Gminy aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na treść art. 112 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n" oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 36/15. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla oceny zasadności wniosku skarżącego o zwrot spornej nieruchomości koniecznym było ustalenie, czy nabycie tej nieruchomości przez Gminę na podstawie umowy cywilnoprawnej Rep. A Nr [...] z dnia [...] 2007 r., wobec nieskorzystania przez Agencję Nieruchomości Rolnych z prawa pierwokupu, wynikającego z warunkowej umowy sprzedaży zawartej w dniu [...]2007 r., nastąpiło w trybie wywłaszczenia, a tym samym, czy w związku z tym będą miały zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 112 ust 3 u.g.n., jako warunek dopuszczalności wywłaszczenia zostały określone przesłanki celu publicznego i niezbędności wywłaszczenia. Z kolei art. 112 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wywłaszczeniem mogą zostać objęte jedynie te nieruchomości, których przeznaczenie na cele publiczne wynika bądź z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź z decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Wojewoda ustalił, że na dzień [...] 2007 r. dla działek oznaczonych nr [...]/1 i [...]/2 położonych we wsi G.gm. C. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p." jak i nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopiero w dniu 31 maja 2011 r. Rada Miejska w C. u podjęła uchwalę nr IX/47/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy K. - część wschodnia" na obszarze gminy C. w części sołectw: Grabowiec i Piotrkowice, prawnie ustalając, że sporna nieruchomość znalazła się w obszarze przeznaczonym na cel publiczny tj. teren lotniska. Zatem w dacie nabywania ww. nieruchomości przez Gminę K. nie istniały regulacje prawne, potwierdzające niezbędność tej nieruchomości do realizacji jakiegokolwiek celu publicznego, uzasadniającego jej wywłaszczenie. Wobec powyższego organ odwoławczy za słuszne uznał stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia 8 czerwca 2020 r., orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz byłego właściciela spornej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny, na podstawie umowy zawartej w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. Kolegium wskazało, że jakkolwiek organ pierwszej instancji skierował do skarżącego pismo z dnia 19 lipca 2007r., w którym wskazał art. 114 ust. 1 u.g.n. oraz spisał protokół w dniu 10 sierpnia 2007 r. ze spotkania w sprawie nabycia nieruchomości, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż była to sytuacja obciążona zagrożeniem wywłaszczenia w sytuacji, gdy nie istniały w tym okresie żadne dokumenty prawne określające cel publiczny, który miałby być realizowany na terenie, na którym usytuowane są sporne działki. Za taki dokument nie można uznać powołanej w ww. piśmie uchwały nr VII/131/2007 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 29 marca 2007 r., którą wyrażono zgodę na nabycie na rzecz Gminy K. , z przeznaczeniem pod Regionalny Port Lotniczy K., nieruchomości położonych na terenie gmin Morawica i C., pow. Kielecki, woj. Świętokrzyskie. W ocenie Wojewody, zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegający na pominięciu dowodów z dokumentów w postaci ww. pisma, uchwał Rady Miasta K. nr LXIV/1217/2006 z dnia 22 czerwca 2006r., nr Vl/117/2007 z dnia 8 marca 2007r., nr Vll/131/2007 z dnia 29 marca 2007 r. dotyczących zgody na nabycie nieruchomości oraz umowy przenoszącej własność z dnia [...] 2007 r. Rep. A Nr [...] w zakresie, w jakim zdaniem skarżącego, dokumenty te wskazują na fakt, iż w sprawie miało miejsce wywłaszczenie na cel publiczny również nie znajduje uzasadnienia wobec niefunkcjonowania w obrocie prawnym dokumentu sankcjonującego cel publiczny. Sam zamiar, czy też przyszłościowe plany budowy lotniska, nie dawały podstawy do nabywania nieruchomości ze skutkiem prawnym w postaci wywłaszczenia, gdyż takiego zagrożenia do 2011 r. tj. do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w C. u z dnia 31 maja 2011r. nr IX/47/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy K. - część wschodnia" nie było, jak też nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazywana przez skarżącego uchwała Rady Miasta Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 29 marca 2007 r., którą wyrażono zgodę na nabycie na rzecz Gminy K. , z przeznaczeniem pod Regionalny Port Lotniczy K. , nieruchomości położonych na terenie gmin Morawica i C.. , nie sankcjonuje celu wywłaszczenia, gdyż nie został on wskazany w żadnym z dokumentów, o których mowa w art. 112 ust. 1 u.g.n. Wobec powyższego za słuszne Wojewoda uznał stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w kontrolowanej decyzji z dnia [...] 2020 r., którą odmówiono zwrotu na rzecz byłego właściciela spornej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wywiódł W.S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności pominięcie dowodów z dokumentów w postaci pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 19 lipca 2007 r., protokołu rokowań z dnia 10 sierpnia 2007 r., uchwał Rady Miasta K. nr LXIV/1217/2006 z dnia 22 czerwca 2006 r., nr Vl/117/2007 z dnia 8 marca 2007 r., nr Vll/131/2007 z dnia 29 marca 2007 r. oraz umowy przenoszącej własność z dnia [...] 2007 r., rep. A nr [...]w zakresie, w jakim dokumenty te wskazują na fakt, że w sprawie miało miejsce wywłaszczenie na cel publiczny na podstawie umowy zawartej w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n.; 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 112 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 6 pkt 1b u.g.n. poprzez przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, ponieważ nieruchomość nie została wywłaszczona, pomimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny na postawie umowy zawartej w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n., 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy zobowiązany był do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że strony zawarły umowę sprzedaży nieruchomości w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, bowiem przeprowadzono procedurę, o której mowa w art. 112 i nast. u.g.n. Jako podstawę prawną działania organ pierwszej instancji wskazał art. 114 ust. 1 u.g.n. oraz powołał się na uchwałę Rady Miasta w sprawie nabycia nieruchomości pod budowę Regionalnego Portu Lotniczego K., determinującą cel wywłaszczenia, który jest niewątpliwie celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1b u.g.n. Ze skarżącym zostały przeprowadzone rokowania, których efektem było sporządzenie protokołu z dnia 10 sierpnia 2007 r., a następnie zawarcie warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] 2007 r. rep. [...], a następnie umowy przenoszącej własność nieruchomości z dnia [...] 2007 r. rep. A[...]. W treści obu umów wprost powołano się na uchwałę Rady Miasta K. w sprawie nabycia nieruchomości z przeznaczeniem pod Regionalny Port Lotniczy K. Ostatecznie, zgodnie z art. 121 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczoną nieruchomość do czasu jej wykorzystania na cel, na który nastąpiło wywłaszczenie, oddaje się w dzierżawę poprzedniemu właścicielowi na jego wniosek, nieruchomość została oddana skarżącemu w dzierżawę. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, doszło do umownego wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o przepisy u.g.n., nawet jeżeli nie było jeszcze uchwalonego dla terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił, że organ nie może powoływać się na przepisy u.g.n. (przy wywłaszczeniu nieruchomości), a odmawiać stosowania tych przepisów, gdy na ich podstawie powinno dojść do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że do organu prowadzącego postępowanie o zwrot nieruchomości należy nie tylko interpretacja tekstu umowy, ale także znalezienie dowodów na zaistnienie przesłanek zbycia nieruchomości. Mogą temu celowi służyć wszelkie dostępne środki dowodowe, w tym zbadanie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy albo wydanie decyzji administracyjnych, które umowę taką poprzedziły. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, kierując się powyższymi przepisami prawa, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczy sprawy zwrotu nieruchomości położonej w G. gm. C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]/1 o pow. 0,1700 ha oraz nr [...]/2o pow. 0,1000 ha, która nabyta została w dniu [...]2007 r. od W. S. na rzecz Gminy K. aktem notarialnym Rep. A Nr [...], wobec nieskorzystania przez Agencję Nieruchomości Rolnych z prawa pierwokupu, wynikającego z warunkowej umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] 2007r. Uchwałą nr VII/131/2007 z dnia 29 marca 2007 r. Rada Miejska w Kielcach wyraziła zgodę na nabycie na rzecz Gminy K., z przeznaczeniem pod Regionalny Port Lotniczy K., nieruchomości położonych na terenie gmin Morawica i C., powierzając Prezydentowi Miasta K. wykonanie tej uchwały. Na dzień zawarcia ww. umowy sprzedaży dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopiero mocą uchwały Rady Miejskiej w C. u z dnia 31 maja 2011 r. Nr IX/47/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy K. - część wschodnia" na obszarze gminy C.. w części sołectw: Grabowiec i Piotrkowice, ww. nieruchomość znalazła się w obszarze przeznaczonym na cel publiczny tj. na terenie lotniska. Jednocześnie dla nabytych od W. S. działek nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tych okolicznościach Starosta decyzją z dnia [...] 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu skarżącemu ww. nieruchomości, co jako prawidłowe ocenił Wojewoda. Podstawą wydanych w sprawie przez organy rozstrzygnięć była ocena, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do zastosowania trybu z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem wskazywane przez wnioskodawcę nieruchomości nie zostały przyjęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów Rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również innych ustaw wskazanych w art. 216 tej ustawy. W świetle dokonanych przez organy obu instancji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz zebranego w aktach postępowania materiału dowodowego, powyższe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Podstawą materialnoprawną działania organów administracyjnych w niniejszej sprawie były przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej także: "u.g.n."), w szczególności przepisy rozdziału 6 u.g.n. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 216 u.g.n., przepisy tego rozdziału stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego, a także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przy czym zauważyć należy, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca umożliwiająca zastosowanie art. 216 u.g.n. na inne przypadki utraty własności. Szczególny charakter tego przepisu przejawia się, po pierwsze, w precyzyjnym wskazaniu możliwości zastosowania, i to w sposób nie bezpośredni, lecz odpowiedni, przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n., jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na podstawie wymienionych tam aktów normatywnych, a po drugie, w jednoznacznie wyrażonym w tym przepisie ograniczeniu odpowiedniego zastosowania przepisów działu III rozdziału 6 ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa. Organy słusznie stanęły więc na stanowisku, że dla prawidłowego rozpatrzenia i załatwienia przedmiotowego wniosku o zwrot wskazanych w nim nieruchomości podstawowe znaczenie ma ustalenie, kiedy i w jakich okolicznościach W. S. utracił własność swojego gospodarstwa, a tym samym, czy sprawa niniejsza może zostać rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji prawa własności i może być dokonane jedynie w przypadku, kiedy cele publiczne nie mogą być w inny sposób zrealizowane, a dana nieruchomość przeznaczona została na takie cele w planie miejscowym bądź w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (dalej też jako "decyzja lokalizacyjna"). Instytucja wywłaszczenia jest bowiem administracyjnoprawną formą pozyskiwania nieruchomości przez podmioty publicznoprawne dla realizacji celów publicznych. W wyniku postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie nie stwierdzono, aby do przejęcia na rzecz Gminy K. nieruchomości skarżącego doszło na podstawie aktu prawnego, który w dacie utraty własności mógł stanowić podstawę wywłaszczenia oraz nie zostało wykazane, aby utrata prawa własności tych nieruchomości przez skarżącego nastąpiła w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, co mogłoby stanowić przesłankę do żądania zwrotu nieruchomości w trybie administracyjnym. Te ustalenia nie dawały podstawy do zastosowania trybu zwrotu nieruchomości wynikającego z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie każda bowiem utrata własności stanowi wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jest to ingerencja w indywidualne prawa podmiotu, która może nastąpić tylko wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa i gminy (art. 112 ust.2 i art. 113 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy, przepisy rozdziału 6 u.g.n. stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Przez pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, str. 26-27, także wyrok NSA z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 462/07, LexPolonica nr 1995563, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, OTK-A z 2008 r., nr 10, poz. 175). Wywłaszczenie stanowi w świetle przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n środek ostateczny, który jest dopuszczalny tylko wówczas, gdy określona nieruchomość nie mogła zostać nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy cywilnoprawnej. Według poglądu prezentowanego w literaturze (por. T. Woś, op.cit str. 85), w świetle tego ostatniego unormowania, w razie zawarcia umowy w trybie art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości zbytej w celu, który dawałby podstawę do jej wywłaszczenia, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Taki pogląd sformułowany został przez Sąd Najwyższy na tle obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w uchwale z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92 (OSNCP z 1993 r., nr 6, poz. 93), w której wskazuje się między innymi, iż "umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową nabycia nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa i stosuje się do niej ogólne przepisy prawa cywilnego, w tym również w zakresie ochrony własności. Poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w drodze umowy cywilnoprawnej, nie może w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu". Przedstawione stanowisko zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym regulowanym ustawą o gospodarce nieruchomościami, ponieważ ustawa ta nie zawiera, podobnie jak poprzednia ustawa, odpowiednika w postaci art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Tym samym pozostaje bez znaczenia prawnego podnoszona przez skarżącego kwestia, że zawarcie przedmiotowej umowy poprzedzone było rokowaniami, o których mowa w art. 114 u.g.n., bowiem zawarcie umowy w trybie art. 112 ust. 3 u.g.n. i tak wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Nie ulega więc wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawy, że Gmina K. nie nabyła prawa własności spornej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości, jaką przedstawiono powyżej, nie toczyło się bowiem postępowanie wywłaszczeniowe zakończone indywidualną decyzją administracyjną. Odnosząc się do zarzutów skargi co do sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego Sąd uznaje, że są one niezasadne. Wynikające z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niewątpliwie stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Jednakże ta ochrona własności dotyczy generalnie sytuacji wywłaszczenia, a zatem władczego odjęcia prawa własności, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, nie zaś przeniesienia własności w drodze cywilnoprawnej i w okolicznościach oraz w stanie prawnym jak w niniejszej sprawie. W takiej jak przedmiotowa sytuacji, odzyskanie nieruchomości mogłoby nastąpić w drodze unieważnienia aktu notarialnego, do czego właściwa jest jedynie droga cywilna, przed sądem powszechnym. Organy administracji rozpatrujące wniosek skarżącego o zwrot spornej nieruchomości mają, stosownie do zasady legalności wyrażonej w treści art. 6 k.p.a., obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa, obowiązującego dzień wydania decyzji. Umowa cywilnoprawna zawarta w dniu [...]2007 r. nie została zawarta w trybie wywłaszczenia. Samo przekonanie skarżącego, może nawet częściowo uzasadnione okolicznościami zawarcia umowy (tj. plany budowy portu lotniczego wynikające z uchwał Rady Miejskiej w Kielcach, czy pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 19 lipca 2007 r.), że sprzedaje przedmiotową nieruchomość w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem nie jest wystarczające. Przepisy prawa wymagają, aby nieruchomość, której dotyczyć ma wywłaszczenie, była przeznaczona na cel publiczny w planie miejscowym bądź decyzji lokalizacyjnej. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby nieruchomości skarżącego przeznaczone zostały na cel publiczny. Brak jest zatem podstaw do zastosowania przepisów o wywłaszczeniu i zwrocie nieruchomości do przedmiotowych nieruchomości nabytych przez Gminę K. . Nie wyklucza to jednak dochodzenia przez skarżącego swoich roszczeń i praw np. w drodze postępowania cywilnego. Końcowo należy podnieść, że art. 6 ust. 1b u.g.n. został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 października 2007 r. (nowelizacja ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2007 r. nr 173 poz. 1218). Na mocy tego przepisu celem publicznym zgodnie z u.g.n. jest także wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń. Przepis ten nie obowiązywał na etapie prowadzonych ustaleń pomiędzy skarżącym a przedstawicielami Prezydent Miasta K. w zakresie wysokości ceny nabycia przez Gminę K. przedmiotowej nieruchomości, jak również nie obowiązywał w dacie zawarcia warunkowej umowy sprzedaży. Trudno więc uznać, że cel publiczny określony w art. 6 ust. 1b u.g.n. uzasadniał przekonanie skarżącego, że do zbycia przez niego spornej nieruchomości doszło na cel publiczny i zbycie to odbyło się w ramach wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 i nast. u.g.n., co uzasadnia obecnie zwrot nieruchomości. W ocenie Sądu, nie zostały także naruszone wymienione w skardze przepisy postępowania, w tym przepis statuujący zasadę prawdy obiektywnej. Organ pierwszej instancji podejmując czynności, działał na podstawie prawa, a organ odwoławczy w ramach kontroli instancyjnej dokonał samodzielnych, prawidłowych i wyczerpujących ustaleń oraz zastosował prawidłowo przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7 i art. 77 k.p.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. nie jest trafny. Ustalenia dokonane zostały przez organ w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego wniosku, a ocena, iż wywłaszczenie w niniejszej sprawie nie miało miejsca, dlatego nie jest możliwe orzeczenie o jej zwrocie, jest trafna. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tych powodów skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.