II SA/Ke 1046/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], nakładające na Z. C. grzywnę w wysokości 3.000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. C., R. C. i J. C. rozbiórkę drewnianej wiaty o wymiarach 9,10 x 3,0 m, położonej przy ul. [...] i przylegającej do budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. W podstawie prawnej powołano art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1981r. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 6.03.2008r. sygn. akt II SA/Ke 714/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. C. na ww. decyzję organu II instancji. Wyrokiem z dnia 30.06.2009r. sygn. akt II OSK 1066/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Z. C. od ww. wyroku. Postanowieniem z dnia 19.02.2010r. sygn. akt II OSK 154/10 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę Z. C. o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem z dnia 30.06.2009r. sygn. akt II OSK 1066/08. Mając na uwadze powyższe organ I instancji – wobec braku wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowej wiaty – upomnieniem z dnia 10.05.2010r. wezwał wszystkich zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, informując jednocześnie, że po upływie tego terminu zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanych od wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie ich do wykonania przedmiotowego obowiązku – wydając w dniu 28.12.2011r. skierowane do tych osób odrębne tytuły wykonawcze Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji uznał za bezzasadne zarzuty Z. C. zgłoszone w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia Z. C., uchylił w całości ww. postanowienie oraz umorzył I – instancyjne postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułami wykonawczymi z dnia 28.12.2011r. Organ I instancji, po uzupełnieniu informacji dotyczących danych osobowych zobowiązanych, ponownie wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu 19.03.2012r. nowe tytuły wykonawcze, skierowane odrębnie do Z. C., R. C. i J.a C.. Z. C. zgłosiła zarzuty co do wystawionego wobec niej tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji orzekł o bezzasadności ww. zarzutów, wskazując że obowiązek określony w tytule wykonawczym wynika z ostatecznej decyzji z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie, podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 457/12 oddalił skargę Z. C. na ww. postanowienie, a skarga kasacyjna skarżącej od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014r. sygn. akt II OSK 2903/12. Kontynuując postępowanie egzekucyjne wszczęte odrębnymi tytułami wykonawczymi z dnia [...]., skierowanymi odrębnie do każdego ze zobowiązanych organ I instancji postanowieniem z dnia 29.07.2014r. nałożył na wszystkich zobowiązanych grzywnę z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych. Na skutek zażalenia wniesionego przez R. C. i Z. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak sprecyzowania przez organ I instancji sposobu uiszczenia nałożonej grzywny w kwocie 3.000 zł. W wyniku ponownego rozpoznania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nałożył na Z. C. grzywnę w wysokości 3.000 zł. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyła Z. C. wnosząc o jego uchylenie w całości zarzucając, że wydane postanowienie jest bezpodstawne i bezzasadne. Podniosła dodatkowo, że nie zgadza się z powołanymi w postanowieniu wyrokami a tym wyrokiem NSA z dnia 6 maja 2014r. w sprawie sygn. akt II OSK 2903/12 i wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 457/12. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie wskazał, że obowiązek podlegający egzekucji dotyczy rozbiórki drewnianej wiaty o wymiarach 9,10 x 3,0 m, położonej przy ul. [...]i przylegającej do budynku gospodarczego na działce sąsiedniej i wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wobec nie wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji był zobligowany do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego jednym z elementów jest postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, w tym czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało zobowiązanemu upomnienie. Organ wskazał, że w dniu 12.05.2010r. zostało wystosowane do zobowiązanego upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, a następnie został wydany w dniu 19.03.2012r. tytuł wykonawczy i skutecznie doręczony zobowiązanemu. Organ II instancji zauważył, że drewniana wiata podlegająca rozbiórce jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, zaliczaną do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1b prawa budowlanego), to do egzekwowanie obowiązku nakazanej rozbiórki tej wiaty mają zastosowanie przepisy art. 121 § 4 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej przytaczanej jako ustawa o postępowaniu egzekucyjnym (t. j. Dz. U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.). W myśl zaś tych przepisów, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Konfrontując wysokość nałożonej grzywny z tymi przepisami organ stwierdził, że została ona określona prawidłowo. Organ wyjaśnił też, że celem nałożonej grzywny jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowej wiaty, a wysokość nałożonej grzywny jest na tyle dolegliwa, aby skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku. Wysokość bowiem grzywny nie musi odpowiadać kosztom związanym z wykonaniem obowiązku (w tym przypadku kosztom robót związanych z rozbiórką wiaty), ale powinna być wystarczająco dolegliwa, w celu skutecznego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał też za zasadne zastosowanie w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci grzywny, która jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego i stanowi środek nacisku do wykonania nałożonego obowiązku we własnym zakresie. Odnośnie zarzutu skarżącej co do nie uznawania prawomocnych wyroków jakie zapadały w przedmiotowej sprawie, organ wskazał, że są one wiążące dla sądu, organów oraz stron, o czym stanowi art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie mogą być przedmiotem jakiejkolwiek polemiki. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Z. C., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, niewłaściwa ocenę zebranego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na treść wydanego postanowienia, a w szczególności zarzuciła pomijanie w ocenie pisma Urzędu Gminy w Wąchocku z dnia 8 lipca 1989r. w którym jest mowa o remoncie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie pisma Urzędu Gminy z dnia 8 lipca 1989r. organ wyjaśnił, że przedmiotowe pismo było przedmiotem badania w toku postepowania sądowo-administracyjnego w sprawie wiaty. Organ podkreślił, że w toku postępowania egzekucyjnego, organy nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, wynikającym z decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej rozbiórkę drewnianej wiaty o wymiarach 9,10 x 3,0 m, położonej przy ul. [...] i przylegającej do budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania przez zobowiązaną tego właśnie nakazu, czego strona skarżąca nie kwestionowała. Podkreślić należy, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do wyegzekwowania realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ skarżąca pomimo upomnienia wiaty nie rozebrała, organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia 1 sierpnia 2007r. Jedynym przy tym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez skarżącego do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Stosownie do art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Z kolei zgodnie z art. 7 § 2 ww. ustawy, organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 ustawy, polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Podkreślić należy, że nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna nie jest karą pieniężną, lecz środkiem mającym na celu przymuszenie skarżących do wykonania przez nich obowiązku rozbiórki drewnianej wiaty. Wykonanie rozbiórki przed ściągnięciem nałożonej grzywny, skutkuje umorzeniem tej grzywny, stosownie do art. 125 § 1 ustawy. Powyższa okoliczność przemawia także za podzieleniem stanowiska organu, że w tej konkretnej sytuacji bardziej uzasadnione jest zastosowanie środka w postaci grzywny w celu przymuszenia niż wykonania zastępczego. To ostatnie bowiem pociągnęłoby za sobą znaczne koszty (wyceny robót, wykonania dokumentacji technicznej, wyłonienia wykonawcy itp.), którymi obciążeni zostaliby skarżący, niezależnie od kosztów samej rozbiórki drewnianej wiaty. Również wysokość nałożonej grzywny spełnia w ocenie Sądu wynikający z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wymóg stosowania najmniej uciążliwych dla zobowiązanego środków egzekucyjnych, co również w ocenie Sądu dotyczy wysokości nałożonej grzywny, która nie powinna być większa niż taka grzywna, która zapewni skuteczne wykonanie nałożonego obowiązku. Jak to wyjaśnił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nałożona grzywna jest na tyle dolegliwa, aby skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku, mieści się w granicach określonych prawem, a ponadto nie musi odpowiadać kosztom robót związanych z wykonaniem nałożonego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych i niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego i braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na treść zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że nie mógł on wpłynąć na wynik sprawy. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy i zostały również należycie wykazane. Skarżąca natomiast, poza zgłoszeniem zarzutów nie wskazała, jakie konkretnie braki ma jej zdaniem przeprowadzone postepowanie i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Formułowane natomiast przez Z. C. zarzuty dotyczące kwestii prawidłowości postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem nakazu rozbiórki z dnia 1.08.2007r. nie są i nie mogą stanowić przedmiotu rozważań organu egzekucyjnego z uwagi na brak uprawnień tego organu do badania dopuszczalności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również zarzuty sformułowane w skardze do Sądu w istocie nie zmierzają do wykazania bezprawności zaskarżonego postanowienia a skupiają się na kwestionowaniu zasadności rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji z dnia z dnia 1.08.2007r. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając to, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zostało doręczone Z. C. upomnienie, tytuł wykonawczy został wystawiony po upływie 7 dni od jego doręczenia, a wysokość nałożonej grzywny została prawidłowo przez organ II instancji określona i umotywowana, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenia jego nieważności. Skoro zaś podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.