II SA/Ke 105/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 105/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem K. S. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiającej wydania E. W. nakazu rozbiórki schodów zewnętrznych na działce nr 172 w S. przy Placu P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że odwołanie K. S. jest niedopuszczalne, gdyż nie pochodzi od strony w sprawie. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w postępowaniu administracyjnym w sprawach indywidualnych, w charakterze strony mogą brać udział tylko osoby, których uzasadniony interes (obowiązek) prawny może być naruszony podjętym rozstrzygnięciem. Jednakże status strony "osób trzecich" oprócz oparcia w powołanym art. 5 tego prawa (jako prawa materialnego) musi wynikać także z tytułu prawnego tych osób do nieruchomości sąsiedniej oraz z obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego oznacza, że istnieje norma materialno-prawna, która kształtuje sytuację prawną jednostki w zakresie ustalonym przez jej treść. Od interesu zaś prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. W przekonaniu organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić interesu prawnego K. S. w stosunku do przedmiotowych schodów, a posiada on jedynie interes faktyczny. Z akt sprawy wynika, że K. S. jest wprawdzie właścicielem działki Nr 167, sąsiadującej z działką Nr 172, na której wybudowano schody, jednakże ich usytuowanie w niczym nie narusza jego interesu prawnego, w tym nie utrudnia zabudowy jego działki, jak również dostępu do niej. Organ II instancji podkreślił, że część działki Nr 172, na odcinku pomiędzy działkami Nr 166 i Nr 167, gdzie znajdują się schody, nie stanowi działki budowlanej. Stanowi natomiast przejście pomiędzy tym działkami, w związku z czym brak jest podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Co więcej do usytuowania schodów na działce Nr 172 (podlegającej z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy), nie wnosi również zastrzeżeń Wójt Gminy. Podnoszone przez K. S. argumenty dotyczące ograniczenia dojścia poprzez działkę Nr 172 na zaplecze należącej do niego działki o nr 167 oraz do zaplecza budynku usługowo- mieszkalnego, który planuje wybudować, świadczą jedynie o interesie faktycznym skarżącego. Organ podkreślił, że do działki Nr 167 istnieje dostęp (dojazd, dojście) z dwóch stron, tj., od Placu P. i od ulicy K. W.. W związku z powyższym nie można uznać, ażeby postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych schodów, umożliwiających użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr 166 dotyczyło interesu prawnego bądź obowiązku K. S., jako właściciela działki Nr 167, co oznacza że nie można go uznać za stronę w sprawie. Wniesienie zaś odwołania przez osobę nie posiadającą statusu strony powoduje jego niedopuszczalność, a tym samym umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. S. podnosząc, że zarówno organ I-szej jak i II-giej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że E. W. nie posiadała żadnych dokumentów uprawniających do budowy schodów, co świadczy o samowoli budowlanej. Skarżący podał, że o fakcie tym niejednokrotnie informował organy nadzoru budowlanego, jednakże argumenty te nie zostały uwzględnione. K. S. podkreślił, że wybudowane schody stanowią przeszkodę w korzystaniu z przejścia między działkami, tym bardziej że należąca do niego działka nr 167 jest bardzo wąska, gdyż w wyniku nielegalnego "nowego podziału" została "zabrana" 1/3 część jej powierzchni. Zwrócił także uwagę, że z przejścia "korzystają również i opłacają z tego tytułu podatek do Urzędu Gminy inni użytkownicy", a dzieje się tak "od czasów wojny". Skarżący zarzucił, że wbrew twierdzeniom R. G. – będącego jedną ze stron postępowania administracyjnego - przedmiotowe schody nie istniały w latach pięćdziesiątych, tym bardziej, że nie są one zaznaczone na mapie geodezyjnej. Do bocznych drzwi wchodziło się "bezpośrednio z ziemi, później położono mały bloczek". Zdaniem skarżącego nie można również przyjąć, że E. W. "dokonała remontu z nowych materiałów", gdyż nie można remontować czegoś, co nie istnieje. Autor skargi przyznał, że Wójt Gminy wprawdzie nie wnosił zastrzeżeń do usytuowania schodów, jednakże nie wydał decyzji dotyczącej pozwolenia na ich wykonanie, a jedynie udzielił odpowiedzi Państwowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że mogą one pozostać w obecnym stanie. K. S. wskazał, że w jego przekonaniu powinien zostać zachowany jedynie mały stopień umożliwiający dojście do domu, który jednocześnie nie spowoduje utrudniania w korzystaniu z przejścia pozostałym współużytkownikom. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym powodującym konieczność uchylenia wydanego rozstrzygnięcia ( art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Ocena organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, nastąpiła bowiem przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do sformułowania powyższego wniosku ( art. 7 i 77 kpa). Stosownie do zacytowanego już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Prawidłowo przy tym wywodzi organ odwoławczy, że treścią interesu prawnego jest prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej ( por. B. Adamiak, J. Borkowki: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, 7. wydanie, Warszawa 2005, str. 224 ). Podstawy do odmowy K. S. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, organ II-giej instancji upatruje w tym, że nie ma on żadnych praw podmiotowych do nieruchomości, na której znajdują się schody. W rozważaniach uzasadniających tę tezę, organ pominął jednak i nie przywiązał należytej wagi do treści informacji Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, zawartej w piśmie z dnia 16 września 2005 r. skierowanym do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ( k.I-19 akt administracyjnych). Wynika z niej, że w rejestrze gruntów wsi S., działka nr 172, na której zlokalizowane są sporne schody, figuruje jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu właścicieli sąsiednich działek nr 166 – E.i R. G. w ¼ części, nr 173 – Z. i B. Z. w ¼ części, A. i S. P. w ¼ części oraz nr 167 – K. i T. S. w ¼ części. Dalej w informacji podaje się, że z ustaleń poczynionych w Urzędzie Gminy wynika, że "na użytkowanie ujawnione w ewidencji gruntów w/w użytkownicy nie mają zawartych umów. Umów takich nie odnaleziono również w Wydziale Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami tut. Starostwa". Skoro organ odwoławczy powziął wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego, to informacja ta wymagała analizy i wyjaśnienia. Należało bowiem ustalić, jakie było źródło wpisu w ewidencji gruntów, o jakim mowa w informacji z dnia 16 września 2005 r., a wiedzy w tym zakresie dostarczyć mogą akty notarialne dotyczące obrotu obiema nieruchomościami ( nr 172 i 166), wpisy w księgach wieczystych ( jeżeli zostały dla tych nieruchomości urządzone) oraz wyjaśnienia osób wpisanych jako użytkownicy, w tym także samego skarżącego, który w odwołaniu od decyzji organu I-szej instancji podkreśla, iż z tytułu "współużytkowania" przejścia, czyli działki nr 172, "płaci podatki". Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności uniemożliwia ocenę prawidłowości stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że K. S. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a tym samym powoduje potrzebę uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Co się tyczy twierdzeń skargi dotyczących samowoli przy budowie schodów, to wobec przedmiotu postępowania sądowego, jakim objęta została jedynie ostateczna decyzja organu II-giej instancji umarzająca postępowanie odwoławcze wobec braku przymiotu strony po stronie K. S., zarzuty te nie mogą zostać poddane kontroli sądowej w niniejszej sprawie, jako że zostały faktycznie skierowane przeciwko rozstrzygnięciu organu I-szej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając wszystkie poczynione wyżej uwagi organ odwoławczy ustali, czy dokonany w ewidencji gruntów wsi S. wpis dotyczący użytkowania działki nr 172 przez skarżącego w ¼ części, znajduje potwierdzenie w przysługującym mu prawie o charakterze rzeczowym bądź obligacyjnym i dopiero po wyjaśnieniu powyższego oceni ponownie, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.