II SA/Ke 105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: IG.I. [...], po rozpatrzeniu odwołania Teodozji Baruchy od decyzji Starosty K.ego z dnia [...] znak: [...] umarzającej, z powodu bezprzedmiotowości, postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Parafii Rzymsko-Katolickiej w S. pozwolenia na budowę parafialnego cmentarza grzebalnego wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. studni kopanej, osłony śmietnikowej, drogi dojazdowej wraz z dwoma przepustami pod drogą i parkingu, na działce nr 1700/1 w S., gm. Z., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jt. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy Z. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Parafii Rzymsko-Katolickiej w S. pozwolenie na budowę wyżej opisanej inwestycji. Wskazane rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia [...]. Postanowieniem z dnia 23 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...]. Zarówno decyzja Wojewody z [...] jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia 25 lutego 2003 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/08. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego z powodu uchylenia, prawomocnym wyrokiem tego samego Sądu z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2908/02, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] oraz decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla parafialnego cmentarza grzebalnego wraz z obiektami towarzyszącymi. Rozstrzygając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Starosta K decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Parafii Rzymsko-Katolickiej w S. pozwolenia na budowę parafialnego cmentarza grzebalnego wraz z obiektami towarzyszącymi argumentując, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż inwestycja została zakończona (zgłoszenie użytkowania z dnia 29 stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął bez zastrzeżeń), a cmentarz jest użytkowany. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone w trybie odwoławczym przez Wojewodę Świętokrzyskiego wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, z powodu nie zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału. Starosta K. decyzją z dnia 10 listopada 2009 r. ponownie umorzył postępowanie podnosząc, że stało się ono bezprzedmiotowe. Rozpatrując sprawę w związku z wniesieniem odwołania przez T.B., organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, będąca przedmiotem sprawy inwestycja, została zrealizowana i jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem i udzielonym pozwoleniem na budowę. Skoro jednak wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje obu instancji w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, należało rozpatrzyć wniosek Parafii Rzymsko-Katolickiej w S. o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest konkretną sprawą, w której organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć, na podstawie przepisów prawa materialnego, co do istoty sprawy. Jednak w analizowanym przypadku obiekt został już wybudowany. Zatem nie istnieje przyczyna przedmiotowa żądania wnioskodawcy, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania (brak jego przedmiotu) i czyni niedopuszczalnym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że lokalizacja cmentarza została przesądzona decyzją z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Lokalizacja ta wynika również z ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S.. W obu ww. planach ustalono strefę oddziaływania cmentarza na odległość 50 m od granicy działki Nr 1700/1, na której zlokalizowano inwestycję. W kwestii legalności budowy cmentarza organ stwierdził, iż decyzja Wójta Gminy Z. o pozwoleniu na budowę, utrzymana w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego, stała się ostateczna. Wprawdzie decyzja Wojewody Świętokrzyskiego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, ale Sąd ten oddalił wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Dlatego inwestor miał prawo realizować inwestycję, zgodnie z podlegającą wykonaniu ostateczną decyzją, a wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, nie daje podstaw do stwierdzenia, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, T.B. - domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - zarzuciła, że lokalizacja cmentarza narusza przepisy prawa budowlanego oraz ochrony środowiska. Podniosła, że cmentarz jest podmokły i nie skanalizowany, a jego usytuowanie koło jej domu i domu jej córki powoduje poważną uciążliwość w życiu codziennym i wpływa niekorzystnie na zdrowie psychiczne. Podniosła także zarzuty dotyczące niedopuszczenia jej córki do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Wedle skarżącej, zgodnie z wyrokami sądów: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1088/88 i Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 1742/06, "w tym miejscu i w tak małej odległości od domów, cmentarz nie powinien być wybudowany". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszym przypadku istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a co za tym idzie z koniecznością umorzenia tego postępowania – jak przyjęły organy obu instancji, czy też sprawa z wniosku Parafii Rzymsko-Katolickiej w S. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę winna zakończyć się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia tj. decyzją o udzieleniu lub odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego tym, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Jeśli chodzi o decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, to ugruntowany jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że dotyczyć może ona wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 32 i nast. ustawy - Prawo budowlane jest bowiem uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego, nie może ono więc służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Wskazana decyzja nie może być wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Dlatego organy administracji nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty budowlane już rozpoczęto bądź zrealizowano (por. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2008r., II OSK 333/07, LEX nr 468743 oraz z dnia 3 lutego 2005r., OSK 1085/04). W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że inwestycja polegająca na budowie parafialnego cmentarza grzebalnego wraz z obiektami towarzyszącymi, na działce nr 1700/1 w S. została ukończona i cmentarz jest użytkowany. W takiej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego co do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Z tych przyczyn stwierdzić należy, że prawidłowo w sprawie zastosowany został art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wobec konieczności umorzenia postępowania administracyjnego zarzuty skargi, dotyczące niezgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego i ochrony środowiska, nie mogły być w niniejszej sprawie przedmiotem merytorycznych rozważań Sądu. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.