II SA/Ke 1054/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Miejskiej w Zawichoście z dnia 14 marca 2003 r. nr V/30/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw I. stwierdza nieważność § 16 pkt 1 i 2 w części dotyczącej wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej oraz § 18 ust. 4 załączników od 1 do 14 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 14 marca 2003 r. Rada Miejska w Zawichoście, podejmując uchwałę nr V/30/2003, uchwaliła: 1. statut sołectwa Chrapanów, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały, 2. statut sołectwa Czyżów Plebański, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały, 3. statut sołectwa Czyżów Szlachecki, stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały, 4. statut sołectwa Dąbie, stanowiący załącznik Nr 4 do uchwały, 5. statut sołectwa Dziurów, stanowiący załącznik Nr 5 do uchwały, 6. statut sołectwa Józefków, stanowiący załącznik Nr 6 do uchwały, 7. statut sołectwa Kolecin, stanowiący załącznik Nr 7 do uchwały, 8. statut sołectwa Linów Kolonia, stanowiący załącznik Nr 8 do uchwały, 9. statut sołectwa Linów Wieś, stanowiący załącznik Nr 9 do uchwały, 10. statut sołectwa Pawłów, stanowiący załącznik Nr 10 do uchwały, 11. statut sołectwa Piotrowice, stanowiący załącznik Nr 11 do uchwały, 12. statut sołectwa Podszyn, stanowiący załącznik Nr 12 do uchwały, 13. statut sołectwa Wygoda, stanowiący załącznik Nr 13 do uchwały, 14. statut sołectwa Wyspa, stanowiący załącznik Nr 14 do uchwały. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), zwanej dalej u.s.g. W treści § 16 ww. statutów postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa (pkt 1) oraz wybór i odwołanie członków rady sołeckiej (pkt 2). Z kolei w § 18 ust. 4 stwierdzono, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego. W skardze na powyższą uchwałę, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Sandomierzu wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 pkt 1 i 2 oraz § 18 pkt 4 wszystkich czternastu załączników do ww. uchwały, podnosząc zarzuty rażącego naruszenia: 1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej; 2) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 18 pkt 4 we wszystkich załącznikach do zaskarżonej uchwały, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą – podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z redakcji § 16 pkt 1 i 2 statutów wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu sołectwa przyznano kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Z zapisów tych nie wynika w szczególności, że czynności wyborcze będą jedynie podejmowane na zebraniu wiejskim, a więc że prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołanemu przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie. Treść kwestionowanej regulacji w sposób oczywisty wskazuje zaś, że do kompetencji takiego zebrania jako organu uchwałodawczego należy dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie. W rezultacie powyższa regulacja jest niezgodna z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., który nie wymienia zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Natomiast ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza niedopuszczalność przypisywania kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. W odniesieniu do zaskarżonych regulacji § 18 pkt 4 Prokurator podkreślił, że zasada jawności stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego. Przepisy u.s.g. przewidują, że działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. W odniesieniu do sołectwa wyjątek od zasady jawności wprowadzony został jedynie w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą przy tym zmieniać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w zakresie podlegającym zaskarżeniu, powołując się na przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1), a statut jednostki pomocniczej (jak stanowi ust. 3) określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą przytoczone na wstępie regulacje uchwały Rady Miejskiej w Zawichoście z dnia 14 marca 2003 r. nr V/30/2003 w sprawie uchwalenia statutów sołectw tej gminy, domagając się stwierdzenia ich nieważności w tym zakresie. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do 14, a kwestionowane skargą ich regulacje są tożsamej treści. Pierwszy zarzut skargi – uwzględniony częściowo – dotyczył naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 16 statutów (w ramach zarzutów skargi powołano – prawdopodobnie omyłkowo - § 15, który dotyczy innej kwestii) organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa (pkt 1) oraz członków rady sołeckiej (pkt 2). Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Regulacje u.s.g. nie zawierają jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 16 ust. 1 i 2 statutów są sprzeczne z u.s.g. z przyczyn podanych wyżej. Za niezasadne należy natomiast uznać zarzuty Prokuratora, kwestionujące regulacje § 16 pkt 1 i 2 załączników do zaskarżonej uchwały w zakresie nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji do odwołania sołtysa (pkt 1) oraz członków rady sołeckiej (pkt 2). Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tylko tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane jego odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można zatem uznać, że brak w tym zakresie odpowiedniej regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Tym samym ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Konsekwencją powyższych rozważań dotyczących braku możliwości przypisania zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego była konieczność stwierdzenia nieważności regulacji § 16 pkt 1 i 2 statutów wyłącznie w części dotyczącej wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut istotnego naruszenia prawa w § 18 ust. 4 statutów, zgodnie z którym zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego. Taka regulacja narusza w ocenie Sądu w sposób istotny art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ust. 1 u.s.g. Jak wynika bowiem z przywołanych przepisów u.s.g.: - statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 u.s.g.), - działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (art. 11b ust. 1 u.s.g.), - jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11b ust. 2 u.s.g.), - zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (art. 11b ust. 3 u.s.g.), - uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 14 ust. 1 u.s.g.). Nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494). Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Prawdą jest, że przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie. Zasada jawności życia publicznego nie może być rozumiana wąsko, jako jawność obrad zebrania wiejskiego, lecz szeroko jako również jawność głosowań przez to zebranie. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać należy art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. też B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018, t. 4 do art. 36 u.s.g.; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2019 r., sygn. II SA/Go 487/19). Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku uznając skargę za częściowo uzasadnioną – w zakresie, o jakim była mowa, w pozostałej części oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).