II SA/Ke 1058/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Klimontowie z dnia 12 marca 2003 r. Nr IV/37/03 w przedmiocie statutów sołectw I. stwierdza nieważność wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie : - § 15 ust. 6 zd. 3, - § 15 ust. 7 lit. c w zakresie, w jakim wskazują, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa, - § 20 ust. 1; II. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą nr IV/37/03 z dnia 12 marca 2003 r. Rada Gminy w Klimontowie, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 151 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w § 1 uchwały, po konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw uchwaliła statuty dla sołectw Gminy Klimontów, w brzmieniu jak w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały. W treści każdego z ww. załączników od 1 do 35 uchwalono, że: § 15 ust. 6 – "Uchwały, opinie i wnioski są podejmowane zwykłą większością głosów. Głosowanie nad decyzjami zebrania wiejskiego jest jawne. Zebranie może postanowić o tajności głosowania"; § 15 ust 7 lit. c –"Do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa"; § 20 ust. 1 – "Dla ważności zebrania wyborczego wymagana jest obecność, co najmniej połowy właścicieli gospodarstw domowych". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, który domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej: 1. § 15 pkt 6 ust. 1 wszystkich 35-ciu załączników do uchwały, 2. § 15 pkt 7 lit. c oraz § 20 pkt 1 ww. załączników. W tym zakresie skarżący Prokurator zarzucił naruszenie: art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa, wprowadzenie pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej, a także zapisu, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego. W uzasadnieniu prokurator podniósł, że art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa, a ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla ważności zebrania, na którym dokonuje się wyboru sołtysa. Ponadto wnoszący skargę podniósł, że przepisy § 15 pkt 6 zdanie 3 załączników do uchwały w zakresie przyznania zebraniu kompetencji do postanowienia o tajności głosowania istotnie naruszają art. 35 ust. 3 w związku z art. 11b i art. 14 u.s.g. Zasada jawności stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego, a jej ograniczenie może wynikać tylko z ustaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując co do zarzutu dotyczącego zapisu § 15 ust. 7 lit. c załączników do zaskarżonej uchwały, że jest to regulacja o charakterze technicznym, mająca na celu określenie miejsca działania ogółu mieszkańców w celu wyboru i odwołania sołtysa. Jego celem było ustalenie, że czynności wyborcze podejmowane są na zebraniu. Natomiast w pozostałym zakresie organ uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga okazała się zasadna w znacznej części. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Gminy w Klimontowie z dnia 12 marca 2003 r. w sprawie nadania statutu 35 sołectwom tej Gminy. W ramach zarzutu dotyczącego zapisów zawartych w § 15 pkt 6 (co należy odczytywać jako oczywistą omyłkę pisarską, w konsekwencji czego należy uznać za zaskarżone § 15 ust. 6 wszystkich załączników do uchwały), należy wskazać, że zasługuje on na uwzględnienie, co do zdania trzeciego "Zebranie może postanowić o tajności głosowania". Zdaniem Prokuratora, zaskarżony zapis powoduje naruszenie zasady jawności, która stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego, a ograniczenia tej zasady mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Uszczegółowienie tej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 11b oraz art. 14 u.s.g, które choć dotyczą organów gminy, mają odpowiednie zastosowanie również do sołectw. Z takim poglądem strony należy się zgodzić. Nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494). Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie. Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia § 15 ust. 6, zdanie pierwsze i drugie załączników do zaskarżonej uchwały, o treści "Uchwały, opinie i wnioski są podejmowane zwykła większością głosów. Głosowanie nad decyzjami zebrania wiejskiego jest jawne". Choć bowiem skarżący Prokurator zaskarżył cały § 15 ust. 6, to uzasadnił tylko zarzut naruszenia zasady jawności znajdujący się w zdaniu trzecim. Natomiast w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia art. 11b i 14 u.s.g. i art. 35 ust. 1 u.s.g. przez cytowane wyżej zapisy zawarte w zdaniu pierwszym i drugim, co było niezbędne z tego powodu, że zapisy te w ogóle nie dotyczą tajności. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 15 ust. 7 lit. c załączników do uchwały (a nie § 15 pkt 7 lit. c, jak to błędnie wskazano w skardze), na uwzględnienie zasługiwał w części zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g., polegający na przyznaniu zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa. Zgodnie z tym zaskarżonym przepisem "do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa". Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19 oraz z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy § 15 ust. 7 lit. c wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej. Omawiany zarzut skargi zasługiwał na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa, nie zaś w zakresie jego odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, w sposób istotny narusza prawo. Mając to na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 15 ust. 7 lit. c wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wskazują, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa. W części rozszerzającej tę regulację również na odwołanie sołtysa, skarga podlegała oddaleniu. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 20 ust. 1 (a nie § 20 pkt 1) wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały, ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności zebrania wyborczego wymagana jest obecność, co najmniej połowy właścicieli gospodarstw domowych". Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Ponadto z przepisu tego również wynika, że uprawnionym do głosowania jest stały mieszkaniec sołectwa, a Rada wprowadziła pojęcie "właścicieli gospodarstw domowych", które nie jest znane ustawie, a ponadto w sposób nieuprawniony wyklucza z prawa do głosowania domowników. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 382/19, art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W konsekwencji również zaskarżone postanowienia § 20 ust. 1 wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.