II SA/Ke 107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania E. P. i A. Ż. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 6[...] kW z kontenerową stacją transformatorową na działkach nr ewid. [...] i [...] wraz z liniami kablowymi na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w Z. , gm. K. , na podstawie art.138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że decyzja z [...], stała się ostateczna, bo żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania w ustawowym terminie. Wspólnym pismem z 25 stycznia 2014 r. E.P. oraz inne osoby wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. We wniosku podniesiono, że błędnie ustalono obszar oddziaływania inwestycji oraz błędnie ustalono katalog stron postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy rozpoznał oddzielnie wniosek każdej z osób. Pismem z 8 października 2014 r. E.P. złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z [...] dotyczące odmowy wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 233/15 uchylił postanowienie SKO, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt: II OSK 2025/15 oddalił skargi kasacyjne. W związku z powyższym przy rozpoznawaniu wniosku E. P. o wznowienie postępowania wiążące są – zdaniem Kolegium - wytyczne zawarte w powyższych wyrokach. WSA w Kielcach zawarł dyspozycję, że jeśli chodzi o obszerną argumentację zaprezentowaną przez stronę skarżącą w przedmiocie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomości (w tym zagrożenie potencjalnie awaryjnymi elementami elektrowni wiatrowych), to zarzuty te powinny stanowić w ponownie prowadzonym postępowaniu punkt wyjścia dla rozważań organu o ewentualnym zastosowaniu - bądź nie - w odniesieniu do E. P. art. 28 kpa. Wobec treści tego wyroku, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wykonał w pełni opisanych dyspozycji, bowiem nie dokonał analizy sprawy w aspekcie art. 28 kpa, w pełnym zakresie, w tym, w zakresie zagrożenia potencjalnie awaryjnymi elementami elektrowni wiatrowych. Z kolei NSA wskazał na konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Kwestia ta nie została jednoznacznie przez organ I instancji wyjaśniona, gdyż organ ten uwzględnił wyłącznie oświadczenie wnioskodawczyni, a pominął twierdzenia M.P. zawarte w piśmie z 11 sierpnia 2017 r., w którym podnosił, że wniosek złożony został po upływie ustawowego terminu. Organ I instancji winien wezwać autora pisma do jego podpisania i udokumentowania twierdzeń zawartych w tym piśmie, a następnie winien odnieść się do zawartych w piśmie wniosków, mając na względzie zasadę, iż za dowód należy dopuścić wszystko, co przyczyni się do rzetelnego rozpoznania sprawy. Ponadto w ocenie Kolegium, w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie ustalił i nie wskazał dokąd sięga oddziaływanie inwestycji objętej tą decyzją, w zakresie wynikającym z dyspozycji Sądu, w aspekcie interesu prawnego E.P. przez co nastąpiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa Zasadne są także zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 107 § 3 kpa, w szerokim zakresie. Wnioskowana inwestycja (o średnicy wirnika do 47m i wysokości wieży od 65- 90m), w myśl art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (stan prawny na dzień wydania decyzji DZ.U z 2011 r., Nr 213, poz. 1397) - zaliczona była do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podniosło, że organ przyjął brak przymiotu strony przez E.P. wyłącznie w oparciu o uciążliwość akustyczną wskazaną w raporcie, nie wypełniając tym samym w pełni wytycznych Sądu. Do akt sprawy nie dołączono przy tym żadnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji, w tym raportu, na podstawie którego ustalono to oddziaływanie, co uniemożliwia weryfikację poczynionych ustaleń w zakresie oddziaływania akustycznego. Kończąc Kolegium nakazało organowi I instancji dokonanie analizy sprawy również w aspekcie zarzutów odwołania. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji M. P., domagając się jej uchylenia, zarzucił naruszenie: art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo że w sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia na podstawie tego przepisu; art. 136 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania uzupełniającego z urzędu, pomimo że organ był do tego uprawniony, a zgromadzone w sprawie akta uzasadniały takie postępowanie; art. 136 § 2 i § 4 kpa poprzez brak zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia określonych czynności dowodowych, pomimo że przyczyniłoby się to do szybszego załatwienia sprawy, a organ nie wykazał, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W uzasadnieniu autor sprzeciwu zarzucił, że do pełnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy nie jest niezbędne przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wszelkie ustalenia w sprawie można poczynić na podstawie zgromadzonych akt. Kolegium nie wykazało ponad wszelką wątpliwość, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wnoszący sprzeciw zauważył, że ustawodawca w art. 136 kpa wprowadził możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy. Zakres tego postępowania nie został ograniczony do mniej istotnych kwestii. Zatem nawet przy przyjęciu przez organ odwoławczy, że braki postępowania administracyjnego są istotne, to Kolegium mogło przeprowadzić postępowanie uzupełniające, czego jednak nie uczyniło. Co więcej, w celu przyśpieszenia postępowania administracyjnego organ odwoławczy może na podstawie art. 136 § 2 kpa zlecić organowi I instancji przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego. Jednak SKO pochopnie zrezygnowało z przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przy współudziale organu I instancji. Zdaniem autora sprzeciwu organ odwoławczy nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że niemożliwym było uzupełnienie braków w materiale dowodowym. Ponadto organ wziął pod uwagę zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z pominięciem zasady szybkości postępowania. Tymczasem organ analizując sprawę winien mieć na uwadze wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, które są równie istotne, a organ nie jest uprawniony do uznania większej wagi jednej z nich względem drugiej. Wnoszący sprzeciw dodał również, że ustawodawca wprowadzając instytucję sprzeciwu dążył do pełniejszej realizacji zasady szybkości postępowania, sprzeciwiając się jednocześnie pochopnemu wydawaniu decyzji kasacyjnych. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji podkreślić należy, że ponieważ decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa po 1 czerwca 2017 r., zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej P.p.s.a., od decyzji tej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Powyższa regulacja w sposób istotny ogranicza zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz art. 145 P.p.s.a. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy wskazał bowiem konkretne powody uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Powołał się przy tym na obie wskazane w art. 138 § 2 kpa przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania (za które zasadnie uznał niewykonanie wiążących wytycznych sądów administracyjnych obu instancji orzekających wcześniej w sprawie, brak pełnych ustaleń co do tego, czy E.P. powinna być stroną postępowania i brak pełnych i niewątpliwych ustaleń co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy zachowanie tego terminu było kwestionowane przez inna stronę) oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zgodzić się z SKO, że organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA w Kielcach z 22 kwietnia 2015 r., co do ustalenia posiadania przymiotu strony przez E.P. Analizę tę organ winien przeprowadzić w oparciu o pełną ocenę negatywnego oddziaływania inwestycji, (a nie tylko na podstawie uciążliwości akustycznej), na jej działkę, w tym zagrożenia potencjalnie awaryjnymi elementami elektrowni. Pomimo tego, że E.P. obszernie to negatywne odziaływanie wskazała we wniosku o wznowienie postępowania, organ I instancji nie odniósł się w pełni do tej kwestii. Słusznie także Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na co z kolei zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Z naruszeniem obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, Organ I instancji oparł się jedynie na oświadczeniu E.P. pomijając zupełnie twierdzenia M.P. zawarte w piśmie z 11 sierpnia 2017 r. Pismo to było poza tym obarczone brakiem formalnym polegającym na jego niepodpisaniu. Mimo tego organ I instancji nie wezwał do jego podpisania. Stwierdzić należy, że wykonanie powyższych zaleceń Sądów obu instancji ma podstawowe i pierwszorzędne znaczenie dla niniejszej sprawy w zakresie bezspornego ustalenia, czy w stosunku do E. P. będzie miał zastosowanie art. 28 kpa. Wbrew zarzutom sprzeciwu przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w wyżej opisanym zakresie wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu sprzeciwu, że wydając decyzję kasacyjną, organ pominął zasadę szybkości postępowania, a wszystkie zasady są równe, podkreślić wypada, że naruszenie każdej z zasad postępowania administracyjnego ma różne skutki prawne. Decyzja wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (tak NSA w wyroku z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 26). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji, stanowiąca podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Takiej cechy nie ma natomiast podnoszona w sprzeciwie zasada szybkości postępowania. Należy również zgodzić się z Kolegium, że organ I instancji w ogóle nie ustalał dokąd sięga oddziaływanie inwestycji i czy w zasięgu jego oddziaływania mieści się działka E. P. Natomiast brak posiadania przez E.P. przymiotu strony Burmistrz Miasta i Gminy przyjął jedynie na podstawie uciążliwości akustycznej, co jak wyżej wskazano nie stanowi wykonania wytycznych Sądu. Ponadto organ I instancji nie dołączył do akt raportu lub innych dokumentów umożliwiających weryfikację przez Kolegium ustaleń w zakresie oddziaływania akustycznego, co również stanowi o tym, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. O zasadności przyjęcia przez organ II instancji istnienia w sprawie drugiej z wymienionych w art. 138 § 2 kpa przesłanek pozwalających na wydanie decyzji kasacyjnej, przekonuje to, że dokonanie pominiętych ustaleń spowodowałoby zupełnie inne rozstrzygnięcie sprawy niż to, które podjął organ I instancji. Wykazanie bowiem, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany spowodowałoby wydanie przez organ I instancji opartego na treści art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (por. E. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, str. 804 nr brzegowy 6). Z kolei stwierdzenie negatywnego oddziaływania inwestycji na działkę E. P. spowodowałoby uznanie jej za stronę postępowania, co spowodowałoby, że odmowa uchylenia ostatecznej decyzji tylko z powodu braku przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji i w postępowaniu wznowieniowym – nie byłaby możliwa. Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów sprzeciwu stwierdzić należy, że wprawdzie jego autor podnosi zarzut naruszenia art. 138 § 2 i 136 kpa, ale nie wskazuje żadnych konkretnych powodów, które miałyby przemawiać za uchyleniem kasacyjnej decyzji SKO. Przedstawione zarzuty są ogólnikowe, przez co trudno z nimi polemizować. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprzeciw jako niezasadny podlegał oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.