II SA/Ke 108/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...] z dnia [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 30 stycznia 2012 r. Z. B. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] w sprawie udzielenia firmie PPHU "..." zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W ocenie wnioskodawcy ww. decyzja jest niezgodna z treścią wniosku R. P. w zakresie ilości odpadów przeznaczonych do odzysku. Podał, iż w interpretacji organu wydającego decyzję, decyzja ta uprawniała do odzysku odpadów w okresie jej obowiązywania, w ilości 80 000 mg - a więc w ilości większej, niż wnioskował podmiot ubiegający się o udzielenie tego zezwolenia. Wezwany przez SKO do wykazania interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Z. B. podał, że był posiadaczem odpadu o kodzie 10 02 09 zagospodarowywanego na podstawie kwestionowanej decyzji i uczestniczył przy faktycznej realizacji tej decyzji. Firma [...]dostarczała bowiem ww. firmie za pośrednictwem spółki [...] odpad o kodzie 10 02 09. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium rozpatrując sprawę w I instancji odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozpatrując wniosek Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO powołując art. 157 § 2 kpa oraz art. 61 a § 1 kpa stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga, czy Z. B. przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Powołując treść art. 28 kpa Kolegium podało, że istotę interesu prawnego stanowi jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę tego interesu. W niniejszej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, który by przyznał wnioskodawcy takie uprawnienie. SKO wskazało, że decyzja z dnia [...] została wydana na podstawie przepisów art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251). Ustawa ta w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zawierała samodzielnej regulacji dotyczącej stron postępowań o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami. W oparciu o poglądy prezentowane w nauce i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na prowadzenie działalności (przedsięwzięcia), która mogła oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, oprócz wnioskodawcy, mogą być właściciele tych nieruchomości. W oparciu o przepisy regulujące kwestie prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami nie można natomiast wywieść interesu prawnego podmiotu, który był posiadaczem odpadu zagospodarowywanego na podstawie tej decyzji i uczestniczył przy faktycznej realizacji tej decyzji. Natomiast aktualnie obowiązujące przypisy ustawy o odpadach jednoznacznie regulują kwestię stron postępowań dotyczących udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami. Przepis art. 29a dodany do ustawy o odpadach ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145 ze zm.) stanowi bowiem, że stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, w tym zezwolenia na odzysk odpadów są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzony odzysk. Artykuł ten jednoznacznie określa, że stronami w postępowaniu nie są nawet właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją. Wskazane powyżej okoliczności nie pozwalają zatem na przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony, gdyż brak jest przepisu materialnego przyznającego mu takie uprawnienie. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższe postanowienie Z. B. wniósł o jego uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że problemem w niniejszej sprawie nie jest interpretacja decyzji, ale niezgodność treści wniosku o wydanie decyzji uprawniającej do odzysku odpadów o kodzie 10 02 09 na czas jej obowiązywania do dnia 30 czerwca 2008 r. w ilości 40.000 Mg - z samą decyzją. W treści wniosku - wbrew twierdzeniu SKO - nie ma sformułowania 40.000 Mg/rok, ale jest wyraźne określenie, iż wniosek dotyczy tylko 40.000 Mg odpadów. W tej sytuacji podstawą stwierdzenia nieważności powinien być art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący dodał, że jego interes prawny w niniejszym postępowaniu uzasadnia fakt, iż na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] firma [...] dostarczała za pośrednictwem spółki [...] odpad o kodzie 10 02 09 celem realizacji tej decyzji. Podał, że był posiadaczem odpadu o kodzie 10 02 09 zagospodarowywanego na podstawie kwestionowanej decyzji i uczestniczył przy faktycznej i prawnej realizacji tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji dotyczącej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Przed wszczęciem postępowania nieważnościowego na wniosek, organ administracji zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy żądanie wszczęcia tego postępowania pochodzi od podmiotu, mającego przymiot strony. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek stosując art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia. Równocześnie jednak, jeżeli istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2012 r. I CSK 402/11, LEX nr 1169138). Stosownie do treści art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, że o tym czy danemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje przepis prawa materialnego, z którego wprost będą wynikały dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Odnosząc takie uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Z. B. miałby interes prawny, a w konsekwencji mógłby skutecznie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, gdyby decyzja ta nakładała na niego jakieś prawa lub obowiązki. Tymczasem z treści udzielonego PPHU "..."zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów (k. 30 akt administracyjnych) wydanego na podstawie art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39 poz. 261) nie wynika, aby dotyczyło ono obowiązków lub uprawnień innego podmiotu niż wnioskującego o jego udzielenie. Decyzja wydawana na podstawie cytowanego przepisu dotyczy prawa wnioskodawcy do prowadzenia działalności, określa obowiązki i formułuje warunki jej prowadzenia, które wnioskodawca musi spełnić, decyzja ta nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach innych podmiotów, w tym dostawcy odpadu, a jej adresatem jest jedynie wnioskujący przedsiębiorca. Zwrócić należy uwagę, że brak przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym wyłącza także możliwość bycia stroną w postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż co prawda sprawa o stwierdzenie nieważności jest nową sprawą w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, niemniej droga do weryfikacji takiej decyzji otwarta jest jedynie dla osób, które były stronami postępowania zwykłego. Odnosząc się do wniosku skarżącego z dnia 26 marca 2012 r., w którym powołał się na okoliczności uzasadniające jego interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji podnieść należy, że powołane okoliczności mogą, co najwyżej wskazywać na interes faktyczny skarżącego tj. stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes faktyczny nie daje jednak skutecznej legitymacji do bycia stroną postępowania. Warto również zauważyć, że określona w art. 28 kpa podstawa legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym podlega wielu modyfikacjom na podstawie przepisów szczególnych zawartych w odrębnych ustawach. W chwili wydawania decyzji z dnia 19 czerwca 2007 r. w ustawie o odpadach nie było regulacji dotyczącej stron postępowania o wydanie ww. zezwolenia. Natomiast w dniu 22 stycznia 2010 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145), którą dodano do ustawy o odpadach art. 29a. Zgodnie z jego ust. 1 stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa m.in. w art. 26, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 1 i 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21), do postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów, nie stosuje się art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Tak więc również z przedstawionych regulacji nie wynika, aby dostawca odpadu posiadał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, a w konsekwencji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Reasumując uznać należy, że zasadnie Kolegium uznało, że Z. B. nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] i wydało rozstrzygnięcie na podstawie art. 61 a § 1 kpa, który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe okoliczności powodują, że zbędne było odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących domniemanej wadliwości decyzji Starosty z dnia [...] Przedmiotem sprawy była bowiem jedynie odmowa wszczęcia – na żądanie Z. B. nie będącego stroną - postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty. Przedmiotem sprawy nie była natomiast ocena istnienia w tej decyzji wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W sprawie administracyjnej, zakończonej postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają bowiem jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11, LEX nr 1219023, który mimo wyrażenia go na gruncie poprzedniego stanu prawnego, nie stracił na aktualności również po skreśleniu z dniem 11 kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 kpa). Należy dodać, że jeżeli istnieje podejrzenie występowania w decyzji Starosty z dnia [...] którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ wyższego stopnia, którym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Jak wynika jednak z uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...], organ ten takich wad nie dostrzegł. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.