II SA/Ke 1083/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu pisma P.C. z dnia 18 kwietnia 2013r., zatytułowanego "odwołanie" - na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy: P.C., działając przez pełnomocnika I. C. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji, której wnioskodawca do daty złożenia pisma nie otrzymał". Z treści tego pisma wynika, że zarzuty dotyczą stanowiska Wójta Gminy w sprawie z wniosku P.C. w kwestii nabycia części nieruchomości 122/5 bezpośrednio przylegającej do nieruchomości wnioskodawcy, w tym nie podjęcia decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w postępowaniu wstępnym organ drugiej instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy dopuszczalne jest skorzystanie z administracyjnego toku instancji. Zgodnie z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Dlatego też odwołanie nie służy od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VIII, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje także taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1167/2004, LEX nr 165930). Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000r., sygn. akt I CKN 582/98 (LEX nr 50843) decyzja administracyjna jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym, wydanym przez organ do tego upoważniony, który stanowi ingerencję w prawa, bądź obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych. Skoro zatem decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego, w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnie oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania należy wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest zatem przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Aby wydać decyzję administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, która powinna niewątpliwie wynikać bezpośrednio z ustawy, a nie być wyinterpretowana w drodze wykładni. Powyższe stanowisko znalazło wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. I OSK 361/05 (LEX nr 196288) oraz w postanowieniu NSA z dnia 27 lutego 1991 r. sygn. II SA 84/91 (publ. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 56). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że P.C. pismem z dnia 6 czerwca 2011r. wystąpił do Wójta Gminy w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego działki bezpośrednio przylegającej do działki nr 122/2, w celu uregulowania sytuacji prawnej części tej działki zagospodarowanej przez wnioskodawcę na potrzeby własne jako ogródek i sad przydomowy. Kolejne pismo w powyższej sprawie wnioskodawca wniósł w dniu 23 kwietnia 2012r. Pismem z dnia 30 kwietnia 2012r. Wójt Gminy wskazał, że zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów i budynków działka nr 122/5 jest własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w likwidacji. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości o pow. 6,5100 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów gm. R. obręb 24 Kolonia Szumsko, ark. 1 numerem działki 122/5, stanowiącej własność Skarbu Państwa na podstawie księgi wieczystej Nr KI1L/00018087/9 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych, w której odpowiada części działki nr 122/1. Następnie Uchwałą Nr XIX/108/2012 z dnia 26 października 2012r. Rada Gminy Raków wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego opisanej nieruchomości. W dniu 5 lutego 2013r. przedmiotowa działka wraz z jej częścią składową została sprzedana przez Gminę Raków na rzecz G.S. i U.R.-St. (akt notarialny Rep. A Nr 147/2013). Po uzyskaniu informacji o wystawieniu do sprzedaży działki nr 122/5 P.C. złożył do Wójta Gminy wniosek o nabycie części tej nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki nr ewid. 122/2 w drodze bezprzetargowej, powołując się na przepis art. 37 pkt 2 poz. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie wskazał, że wnioskowana do nabycia część w/w nieruchomości jest ogrodzona płotem drewnianym, zagospodarowana drzewami i krzewami owocowymi oraz przystosowana do uprawy warzyw (ogródek przydomowy). Ponadto wskazano, że wnioskowana część nieruchomości zagospodarowana przez poprzedniego właściciela, była przez ostatnie 10 lat dzierżawiona od Gminy Raków. Odpowiadając na powyższy wniosek Urząd Gminy Raków w piśmie z dnia 16 listopada 2012r. wyjaśnił, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo pierwokupu, ponieważ nigdy nie był dzierżawcą tej nieruchomości. Dotychczasowy dzierżawca M.S. dobrowolnie, przed terminem rozwiązał trzyletnią umowę dzierżawy przedmiotowego gruntu i wydzierżawił całkiem inną część gminnej nieruchomości. Jednocześnie poinformowano P.C.o możliwości wzięcia udziału w ustnym nieograniczonym przetargu dotyczącym działki nr 122/5, po wcześniejszym wpłaceniu wadium. Odpowiadając na kolejne pismo P.C.Urząd Gminy Raków pismem z dnia 11 grudnia 2012r. wyjaśnił wnioskodawcy, że Gmina nie planowała podziału działki nr 122/5. Ponadto wskazano na brak podstaw do zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że sprawa sprzedaży gruntu stanowiącego własność podmiotu publicznego (w przedmiotowej sprawie własność Gminy Raków) realizowana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 j.t.) nie jest sprawą administracyjną, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wskazany powyżej art. 104 kpa. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W ust. 2 tego przepisu umieszczono spis przypadków, w których można zbyć nieruchomość bez przetargu. Między innymi można zbyć nieruchomość lub jej część na poprawę zagospodarowania działki sąsiedniej. Tryb bezprzetargowy zgodnie z tym przepisem można zastosować, gdy przedmiotem zbycia są nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. A zatem ustawodawca sformułował w tym zakresie kilka warunków. Przede wszystkim, zbywane bez przetargu nieruchomości lub ich części nie mogą zostać zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W doktrynie wskazuje się, iż wobec treści tego przepisu niezgodne z intencją ustawodawcy byłoby dokonywanie podziału nieruchomości nadającej się do zagospodarowania po to, by jej część (już jako samodzielnie niedającą się do zagospodarowania) zbyć na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (Bończak - Kucharczyk E. - Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. II). Stosownie do zapisu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących m.in. określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, do czasu określenia zasad organ wykonawczy gminy może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Tak więc, wolę sprzedaży wnioskowanego gruntu bądź jej brak Gmina Raków wyraża podejmując przez Radę Gminy stosowną uchwałę, do której realizacji jako organ wykonawczy zobowiązany jest Wójt Gminy Raków. Podjęcie przez Radę Gminy Raków uchwały o sprzedaży działki nr ewid. 122/5 o pow. 6,5100 ha położonej w msc. Kolonia Szumsko w drodze przetargu nieograniczonego zobowiązuje Wójta Gminy do prowadzenia dalszych czynności kończących się zawarciem umowy kupna sprzedaży tej nieruchomości na rzecz nabywcy nieruchomości wyłonionego w drodze przetargu nieograniczonego. W związku z tym, że umowa sprzedaży jest czynnością cywilnoprawną wszystkie fazy postępowania zmierzającego do zawarcia tej umowy również mają taki charakter i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają do nich zastosowania. Wobec powyższego pisma Urzędu Gminy Raków dotyczące przedmiotowej sprawy nie mogą być uznane za decyzje organu administracyjnego, gdyż nie dotyczyły sprawy, której załatwienie następowało w drodze administracyjnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie można również zarzucić Wójtowi Gminy Raków bezczynności dotyczącej nie wydania decyzji o sprzedaży bezprzetargowej na rzecz wnioskodawcy części działki nr 122/5, gdyż przepisy prawa nie przewidują rozstrzygania tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. W omawianej sprawie mamy do czynienia z sytuacją braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż kwestionowanych czynności organu gminy nie można uznać za decyzje administracyjne. Przepisy prawa materialnego nie zawierają jednocześnie regulacji stanowiącej podstawę prawną dla organu administracji publicznej do podejmowania decyzji administracyjnej w omawianej sprawie. Skoro brak jest przedmiotu zaskarżenia zachodzi zatem niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy ma w takiej sytuacji obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania - stosownie do dyspozycji art. 134 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniósł P.C., zarzucając "bezczynność organów administracji publicznej, polegającą na nie przeprowadzeniu postępowania i nie wydania postanowienia, decyzji w sprawie złożonego wniosku z dnia 12 listopada 2012r., uzupełnionego 17 listopada 2012r.". Zarzucił także, że na żadnym etapie postępowania nie był informowany o sposobie załatwienia sprawy, o prawie odwołania, czym naruszono art. 6, 7, 8, 9,10, 12, 13 i 14, 35 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Skarżący pyta, dlaczego odmawia mu się zakupu części przeznaczonej do sprzedaży działki Nr 122/5, która częściowo poprawiłaby byt jego działki przyległej Nr 122/2. Treść pism z dnia 11 grudnia 2012r. oraz 16 listopada 2012r. z Urzędy Gminy w Rakowie uznaje za bezprawne. Skarżący "żąda ochrony ze względu na zaspokojenie własnych potrzeb użytkowania zakupionej nieruchomości w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Sąd nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego słuszności, czy też celowości. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wniesionego przez P. C.. Należy podnieść na wstępie, że w tym odwołaniu z dnia 18 kwietnia 2013r. (data wpływu do organu 25 kwietnia 2013r.) skarżący stwierdza, że jest to odwołanie od decyzji, której do dnia dzisiejszego nie otrzymał. Z treści tego pisma oraz skargi do Sądu wynika, że nie została wydana decyzja w zakresie wniosku skarżącego, co do sprzedaży na jego rzecz części nieruchomości Nr 122/5, przylegającej do jego działki Nr 122/2, o co wnosił powołanymi w skardze pismami z dnia 12 listopada 2012r. i dnia 17 listopada 2012r. Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji winien na wstępie stwierdzić, czy dopuszczalne jest skorzystanie z administracyjnego toku instancji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia. Postanowienie to jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Organ prawidłowo określił przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania, wskazując m.in. sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji, jak również w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Odwołanie nie służy także od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np czynność materialno-techniczną (por. B.Adamiak J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VIII, s. 596). Bezspornym jest, że w sprawie niniejszej nie została wydana żadna decyzja, ani postanowienie, na które przysługiwałoby odwołanie do organu odwoławczego. Skarżący wskazuje, że jego wnioski z dnia 12 listopada 2012r. i dnia 17 listopada 2012r., które nie zostały załatwione przez Wójta Gminy (do którego były kierowane) dotyczyły nabycia w drodze bezprzetargowej (na podstawie art. 37 pkt 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami), części nieruchomości Nr 122/5, położonej w miejscowości Kolonia Szumsko gm. Raków, bezpośrednio przylegającej do jego działki Nr 122/2. Z akt sprawy wynika, że Gmina Raków nabyła z mocy prawa własność działki Nr 122/5 (decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 lipca 2012r.), która została w całości sprzedana warunkowo aktem notarialnym w dniu 27 grudnia 2012r. osobie, wyłonionej jako nabywca w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, przeprowadzonego dnia 30 listopada 2012r., o którym także skarżący był powiadomiony (pismem Wójta z dnia 11 grudnia 2012r.). Aktem notarialnym z dnia 5 lutego 2013r. Wójt Gminy Raków przeniósł na kupującego własność tej nieruchomości. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek skarżącego skierowany do Wójta Gminy o nabycie przez niego w drodze bezprzetargowej części nieruchomości Nr 122/5 nie mógł być załatwiony przez Wójta Gminy w drodze decyzji administracyjnej. Uchwałą Nr XIX/108/2012 z dnia 26 października 2012r. Rada Gminy Raków wyraziła zgodę na sprzedaż działki nr 122/5 w drodze przetargu nieograniczonego, której wykonanie powierzyła Wójtowi tej gminy. Zatem nie Wójt podejmował decyzję o przetargu, lecz wykonywał uchwałę Rady Gminy Raków (art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). Aby wydać decyzję administracyjną organ – Wójt Gminy Raków musiałby dysponować wyraźną podstawą prawną, wynikającą z ustawy. Nie można uznać także, że szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pisma Wójta Gminy Raków, będące wyjaśnieniami udzielanymi w odpowiedzi na pisma skarżącego są decyzjami administracyjnymi, od których przysługuje środek odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skoro w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia zachodzi niedopuszczalność odwołania i organ odwoławczy miał w takiej sytuacji obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.. Skutkuje to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.