II SA/Ke 109/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010r. sprawy ze skargi G.K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym w wyniku złożenia przez G. K. zażalenia na postanowienie Starosty z dnia [...] znak: [...] odmawiające jej uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę parafialnego cmentarza grzebalnego wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. studni kopanej, osłony śmietnikowej, drogi dojazdowej wraz z dwoma przepustami pod drogą i parkingu, na działce nr 1700/1 w S., gm. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że Starosta decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Parafii Rzymsko-Katolickiej w S. pozwolenia na budowę parafialnego cmentarza grzebalnego wraz z obiektami towarzyszącymi argumentując, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż inwestycja została zakończona, a cmentarz jest użytkowany. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Wojewodę, decyzją z dnia [...]., z powodu nie zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wezwał G. K. do udokumentowania prawa do występowania we wskazanym postępowaniu, a następnie odmówił dopuszczenia jej do udziału w nim. Wojewoda podał, że rozstrzygnięcie odnośnie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony następuje w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 31 § 2 kpa). Ponieważ jednak postanowienie to kończy dla G.K. postępowanie w sprawie, to zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego. Organ II instancji wskazał, że nie jest związany treścią wadliwego pouczenia odnośnie trybu wniesienia zażalenia, jakie znalazło się w postanowieniu Starosty z dnia [...], gdyż w myśl art. 65 § 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Dlatego zażalenie to nie może zostać rozpatrzone. W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, G. K. zarzuciła, że mimo, iż budowa cmentarza została zakończona to do obecnej chwili brak jest studni kopanej, pasa zieleni, parking jest tylko na niewielkiej części, a woda z przepustów odprowadzana jest na ulicę. Wskazała, że mieszka bezpośrednio przy cmentarzu, zatem powinna być uznana za stronę postępowania. Podniosła również, że uchybień przy rozpatrywaniu spraw związanych z budową cmentarza było bardzo dużo, a sprawy te toczą się od 1989 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegało postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego toczącego się na skutek wniesienia zażalenia od rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Postanowienie to ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wojewoda stwierdził w nim jedynie, że nie ma podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego przez G. K. zażalenia, gdyż na postanowienie w przedmiocie odmowy do dopuszczenia jej do udziału w sprawie, zażalenie takie nie przysługuje. Dla ustalenia, czy na konkretne postanowienie zażalenie jest dopuszczalne, zasadnicze znaczenie ma treść art. 141 § 1 kpa, który stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że uprawnienie do wniesienia zażalenia na dane postanowienie, musi wynikać wprost z przepisu prawa. Jeżeli zatem kodeks postępowania administracyjnego, jak trafnie wskazał to Wojewoda , nie przewiduje samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie odmawiające skarżącej dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, to zażalenie na to postanowienie nie przysługuje. Skoro zatem zażalenie wniesione przez G. K. dotyczyło postanowienia niezaskarżalnego w administracyjnym toku instancji, zasadnym było umorzenie postępowania zażaleniowego przez Wojewodę ego. Należy jednocześnie podkreślić, że rozpatrzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalnego środka zaskarżenia powodowałoby nieważność takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 126 kpa. Ubocznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że umorzenie postępowania zażaleniowego co do zasady nie przekreśla uprawnienia G.K. do kwestionowania prawidłowości postanowienia Starosty z dnia [...]. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest bowiem stanowisko, że postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym kończy postępowanie w sprawie dla osoby, która wystąpiła z takim wnioskiem. Rozstrzygnięcie takie mieści się w zatem katalogu postanowień kończących postępowanie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1258/08; wyrok NSA (do 31 grudnia 2003r.) w Warszawie z dnia 20grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2645/01). Skutki błędnego pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia postanowienia z dnia [...] nie mogą obciążać osoby, która się do tego pouczenia zastosowała i dlatego skarżąca może swoje uprawnienie zrealizować poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na to postanowienie. W związku z tym, że przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu jest jedynie prawidłowość postanowienia o umorzeniu przez organ II instancji postępowania zażaleniowego, Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi, które mają charakter merytoryczny i dotyczą postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.