II SA/Ke 1106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi C. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Starosty z dnia [...], orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , i znajdującej się w użytkowaniu wieczystym P., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby K. nieruchomość [...], stanowiąca własność J. K.. Nieruchomość wywłaszczona oznaczona została [...] na planie sytuacyjnym sporządzonym w 1964r. i przyjętym do ewidencji Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynikało, że K. we wniosku o wywłaszczenie uzasadniło potrzebę wywłaszczenia tym, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie pod budowę składu. Wniosek o wywłaszczenie oparty został na decyzji o lokalizacji szczegółowej [...], wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Decyzją z dnia [...] Wojewoda stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990r., przez K. - prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] odpowiadającej części działki nr [...], a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...] w dniu 19 kwietnia 2002r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2009r. J. K. wystąpił do Starosty o zwrot wywłaszczonej nieruchomości [...], podnosząc, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Podczas oględzin w dniu 2 marca 2010r. przedstawiciel K. oświadczył, że działka o zwrot, której ubiega się J. K., została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz, że stanowi element infrastruktury obiektu centrali nasiennej. Oględziny nieruchomości wykazały, że " na działce nr [...] jest parking dla samochodów centrali, ułożone są palety drewniane, usytuowany jest słup telefoniczny i rośnie drzewo". W dniu 18 maja 2010r. odbyły się kolejne oględziny z udziałem przedstawiciela K. w protokole, których znalazło się stwierdzenie "na działce [...] znajduje się słup telefoniczny, palety drewniane, rośnie topola, która ma około 40 lat, na tej działce było więcej drzew, które zostały wycięte. Cała nieruchomość K. była obsadzona drzewami (topole, wierzby, owocowe), drzewa te sadzili pracownicy K. od 1967 roku do początku lat 70-tych, co zostało uwidocznione na mapie – plan realizacyjny z 1976r. z 5 marca 1976r." Starosta odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości – na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że została ona wykorzystana zgodnie z celem jej przejęcia. Fakt, że na przedmiotowej nieruchomości w 1967 roku sadzono drzewa, urządzono parking - potwierdza, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W odwołaniu od ww. decyzji J. K. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. przez "nieustalenie jaki był cel wywłaszczenia, a więc czy celem tym było zajęcie przedmiotowej nieruchomości dla zasadzenia na niej drzew, założenia trawnika, czy urządzenie tam parkingu". Zarzucił ponadto niepodjęcie w sprawie decyzji o zawieszeniu postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 k.p.a. w sytuacji ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste z dniem 19 kwietnia 2002r., która to okoliczność stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie nieruchomości mimo, że praktyką jest zawieszenie postępowania w celu umożliwienia stronie wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy cywilno-prawnej. Wojewoda, wydając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał, że organ I instancji przedwcześnie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o art. 137 cytowanej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ odwoławczy podkreślił, że zasadniczym elementem określającym przesłanki zwrotu nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu, na który nieruchomość została wywłaszczona. Dopiero dokładne ustalenie tego celu pozwala organowi na ocenę czy cel ten nie został zrealizowany – art. 137 ust. 1 pkt 2 lub nawet nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu – art. 137 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy. Organ wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] , wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby K. - nieruchomość [...] , stanowiąca własność J. K.. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny – pod budowę składu. Natomiast szczegółowe przeznaczenie przedmiotowej działki było określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...], wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Tak więc wnikliwa i dokładna analiza tej decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i załączniki graficzne do tej decyzji powinny wskazać zdaniem organu odwoławczego, jakie było dokładne przeznaczenie działki będącej obecnie przedmiotem postępowania o zwrot. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji winien poczynić starania zmierzające do odszukania archiwalnych dokumentów dotyczących sposobu zagospodarowania wywłaszczonej działki, albowiem oczywistym jest, że w samej decyzji wywłaszczeniowej nie zawierano szczegółowego opisu inwestycji, pod którą następowało wywłaszczenie. Organ podkreślił, że został złożony do akt sprawy projekt realizacyjny zagospodarowania terenu pod budowę silosów zbożowych, a mimo tego organ pierwszej instancji nie poddał go analizie ani w żaden sposób nie odniósł się do niego w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda podkreślił, że organ rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, powinien podjąć czynności zmierzające do odszukania dokumentacji pozwalającej w sposób precyzyjny ustalić co miało zostać zrealizowane na działce nr [...] i w tym celu winien uzupełnić materiał dowodowy, w szczególności o decyzję o lokalizacji szczegółowej, o której mowa w decyzji wywłaszczeniowej z [...] , a następnie ustalić w oparciu o treści w niej zawarte, jakie działania i prace powinny być podejmowane na przedmiotowej nieruchomości i czy zostały one faktycznie podjęte i zrealizowane. Organ podkreślił, że organ pierwszej instancji w ogóle nie czynił starań w poszukiwaniu tej decyzji o lokalizacji szczegółowej i jej załączników graficznych, a tym samym nie ustalił precyzyjnie celu wywłaszczenia i jego ewentualnej realizacji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem wywłaszczenia była działka [...] , natomiast Starosta odmówił zwrotu działki [...] , nie wyjaśniając w ogóle procesu zmian zachodzących w ewidencji gruntów dla nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu ani też nie przedstawiając dokumentów obrazujących przebieg tych zmian. Zdaniem organu odwoławczego przedmiot roszczenia winien być określony w decyzji organu pierwszej instancji według numeracji działki z daty wywłaszczenia oraz odpowiadający mu numer działki w aktualnej ewidencji gruntów. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję uznał, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygniecie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ustalenie, że przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w sposób precyzyjny ustalił, iż taka zbędność nie zachodzi. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z realizacją inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów oraz urządzeń i oceny przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można dokonywać w odniesieniu do jednego z elementów zorganizowanej całości. Integralność obiektu i objęcie go jako całości jednym zadaniem inwestycyjnym nie dopuszcza partukularnych ocen w zakresie zrealizowania, bądź niezrealizowania celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej “żądanie przez wnioskodawcę zwrotu chociażby niewielkiej części pasa gruntu tej inwestycji, tę integralność by naruszyło". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.: - uchylił w całości decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i znajdującej się w użytkowaniu wieczystym K.; - przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana przez skarżącą K. decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że u podstaw powstania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. legła obawa, że organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału, zupełnie inne wnioski niż organ I instancji – zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius (por. wyrok WSA z 28.02.2012, sygn. I SA/Gd 196/11-LEX nr 1120820). Zdaniem J. Zimermanna decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma więc charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Wydana decyzja kasacyjna eliminuje rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne tylko ze względów procesowych. W badanej przez Sąd sprawie dalszej analizy wymaga, czy zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a., z dniem 11 kwietnia 2011 r. (na skutek nowelizacji tego przepisu) jest wyraźnie ograniczone dwiema przesłankami ustawowymi, tj. 1) naruszeniem przepisów postępowania i 2) koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanka wymieniona w kolejności jako druga jest pojęciem nieprecyzyjnym i nieostrym, innymi słowy niedookreślonym. Jednakże głębsza analiza wskazanych przesłanek prowadzi do wniosku, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Aktualne więc pozostało dotychczasowe orzecznictwo sądowe, dotyczące dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej ze względu na braki postępowania wyjaśniającego. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga przede wszystkim fakt, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość wydania decyzji organu I instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Tak też uczynił w niniejszej sprawie Wojewoda badając sprawę w jej całokształcie. Organ odwoławczy słusznie podzielił argumentację zawartą w odwołaniu w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy. Organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że z akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowo-wyjaśniającego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim przy wydaniu decyzji oparł się tylko na zapisie zawartym w decyzji wywłaszczeniowej z [...] mówiącym, w sposób bardzo ogólny, że wywłaszczenie następuje "pod budowę składu", oraz na oględzinach aktualnego stanu nieruchomości, gdzie stwierdził "na działce nr [...] jest parking dla samochodów centrali, ułożone są palety drewniane, usytuowany jest słup telefoniczny i rośnie drzewo", oraz w trakcie drugich oględzin "na działce [...] znajduje się słup telefoniczny, palety drewniane, rośnie topola, która ma około 40 lat, na tej działce było więcej drzew, które zostały wycięte. Cała nieruchomość K. była obsadzona drzewami (topole, wierzby, owocowe) drzewa te sadzili pracownicy K. od 1967 roku do początku lat 70-tych co zostało uwidocznione na mapie – plan realizacyjny z 1976r. z 5 marca 1976r." Zdaniem organu pierwszej instancji zastany stan wskazywał w sposób nie budzący wątpliwości, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował w tak szczątkowo ustalonym stanie faktycznym tak kategoryczne stwierdzenia co do zrealizowania lub nie celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy bardzo dokładnie wskazał na uchybienia jakie wystąpiły w postępowaniu organu pierwszej instancji, które Sąd w pełni akceptuje. Należy również wskazać, że skarżąca K. wskazuje w skardze na fakt, iż inwestycja zrealizowana na wywłaszczonej nieruchomości składa się z kompleksu obiektów i urządzeń, co jednak nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, tak więc trudno oceniać czy nieruchomość wnioskodawcy w tak ustalonym stanie faktycznym weszła w kompleks całego zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego czy też nie. Organ pierwszej instancji w swoich ustaleniach oparł się tylko na treści decyzji wywłaszczeniowej i dokonanych oględzinach nie nawiązując w ogóle do umiejscowienia wywłaszczonej działki wnioskodawcy w aktualnym stanie faktycznym zastanym na miejscu. Konkludując, materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przez organ I instancji nie był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej – bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższe skutkuje uznaniem, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 138 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, rozstrzygając sprawę, w pierwszej kolejności powinien dążyć do jej załatwienia, wydając jedno z rozstrzygnięć reformatoryjnych, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Sąd przytaczając raz jeszcze za organem odwoławczym uchybienia istotne jakie niewątpliwie poczynił organ I instancji w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stwierdza, że uchybienia te dowodzą o naruszeniu przez Starostę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu, który wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji zasadniczych kwestii, które mają istotny wpływ dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa przez Wojewodę przy podjęciu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. ----------------------- I I