II SA/Ke 1108/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Samborzec z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXXV/181/13 w przedmiocie określenia zasad korzystania z przystanków i ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie gminy p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 26 lutego 2013 r. Rada Gminy Samborzec, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g., oraz art. 15 ust. 2 oraz 16 ust. 16 ust. 1 i ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13), dalej u.p.t.z., podjęła uchwałę nr XXXV/181/13 w sprawie określenia zasad korzystania z przystanków i ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Samborzec. W treści uchwały m.in. ustalono stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Samborzec. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę A. B. zarzucił jej naruszenie: - przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, które w tej konkretnej sytuacji upoważniały Radę Gminy do podęcia uchwały z poszanowaniem "niedyskryminujących zasad", czego zaskarżony akt prawa miejscowego nie uwzględnia przy określeniu opłaty, a przez to z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym; dlatego nie sposób ustalić, czy Rada Gminy Samborzec kierowała się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje; - przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje; dlatego brak wskazania motywów podjęcia uchwały przez Radę Gminy Samborzec wpływa zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych; skoro granice samodzielności działania Rady Gminy Samborzec wyznacza legalność działania, a wykonywanie uchwałodawczej działalności Rady powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie ww. norm prawa. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, Rada Gminy Samborzec naruszyła w/w przepisy poprzez niezróżnicowanie opłaty (stawka stała 0,05 zł za zatrzymanie) ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy, co doprowadziło do dyskryminacji mniejszych przewoźników i ustalenia stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. przyjęcie w poczet dowodów dokumentów załączonych do skargi na okoliczność interesu prawnego oraz nieważności zaskarżonej uchwały, 2. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Gminy Samborzec oraz 3. zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Samborzec z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podnosił, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym dlatego, że ustala stawkę opłaty na jednym poziomie oraz że wynosi ona maksymalną w ustawie podaną stawkę 0,05 zł. W odpowiedzi skarżący uzyskał informację, że Rada Gminy nie uwzględniła jego wezwania, a tylko podjęła nową uchwałę w tym przedmiocie. Dalej skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora". W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób, a czasami autobusy zabierające po kilkudziesięciu pasażerów. Opłatę określono za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 5 groszy. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada tego kryterium nie wzięła pod uwagę, tym bardziej, że ustaliła na jednym, maksymalnym poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Stała opłata jest bowiem dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. W konsekwencji zdaniem skarżącego za naruszającą przepisy prawa uznać należy zaskarżoną uchwałę, co do której nie sposób ustalić, czy ustanawiający ją organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych. Ponadto Rada Gminy Samborzec wydała akt wadliwy także z punktu widzenia obowiązku rzeczowego uzasadnienia, który idzie w parze z obowiązkiem działania na podstawie prawa, a w połączeniu z zasadą zaufania stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek wskazania wyraźnych motywów rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwal rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Należy zatem przyjąć, że brak wyraźnego sporządzenia uchwały prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały, zważywszy na fakt, że nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Samborzec wniósł o jej oddalenie podnosząc, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy wzięła pod uwagę niewielką ilość przewoźników działających w tamtym czasie na obszarze Gminy Samborzec, wykorzystywanych w większości w celach dowozu dzieci do szkół oraz podobny tabor jakim dysponują ci przewoźnicy. Tak ustalona stawka nigdy nie była kwestionowana przez żadnego z lokalnych przewoźników. W rezultacie wbrew twierdzeniom skargi przyjęcie jednolitej stawki opłat za korzystanie z przystanków nie dyskryminowało żadnego z przewoźników. Jednocześnie organ wskazał, że w dniu 16 maja 2018 r. Rada Gminy Samborzec podjęła uchwałę Nr XLI/264/18, w której ustaliła nowe stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych – w różnej wysokości w zależności od wielkości pojazdu. W piśmie Wójta Gminy Samborzec z dnia 23 stycznia 2020 r. wskazano m.in., że zaskarżona uchwała została uchylona w dniu 19 marca 2013 r. uchwałą nr XXXVI/193/13, w związku z czym nie istnieje ona w obrocie prawnym. Do pisma dołączono odpis w/w uchwały z dnia 19 marca 2013 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego A. B., wywołanego zaskarżoną uchwałą, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 stycznia 2020 r. wskazał, że interes prawny A. B. wynika z faktu, że jest on adresatem zaskarżonej uchwały. Prowadzi działalność w ramach jednoosobowego przedsiębiorstwa, a przedmiotem tej działalności jest m.in. transport lądowy pasażerski. W ramach tej działalności był on zobowiązany uiszczać opłaty za zatrzymywanie się na przystankach – w konsekwencji zapłacił daninę w latach 2016-2020. Jako dowód skarżący dołączył wydruki z rachunku bankowego oraz wydruk z bazy CEiDG. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd orzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga w rozpatrywanej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została zaś podjęta w dniu 26 lutego 2013 roku. Niemniej jednak także w powyższym brzmieniu przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagał, aby po stronie wnoszącego skargę doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Do wniesienia skargi legitymowanym jest zatem jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien przy tym znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Co istotne, obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. Skarga oparta na regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest actio popularis, bowiem warunkiem skutecznego jej wniesienia jest nie samo posiadanie interesu prawnego, ale niebudzące wątpliwości jego naruszenie (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2933/14, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Sz 663/19). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem (m.in. postanowienie NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 1914/19, wyrok NSA z 19 lipca 2011 r., sygn. I OSK 677/11). Skarżący w niniejszej sprawie, pomimo wezwania wystosowanego w tym zakresie do jego fachowego pełnomocnika, takiego naruszenia interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą nie wykazał. O ile bowiem nie można kwestionować, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie m.in. transportu pasażerskiego, o tyle fakt ten nie jest wystarczający dla wykazania, że doszło do takiego naruszenia. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości już uchwałą Rady Gminy Samoborzec z dnia 19 marca 2013 r. uchwałą nr XXXVI/193/13, w związku z czym obowiązywała jedynie przez krótki okres od dnia 29 marca 2013 r. do dnia 19 kwietnia 2013 r. Z pisma pełnomocnika skarżącego oraz nadesłanych przez niego wydruków z rachunku bankowego wynika, że dokonywał wpłat na rzecz Gminy Samborzec tytułem opłat za korzystanie z przystanków za lata 2016-2020. Skarżący nie wykazał zatem aby ponosił przedmiotowe opłaty za okres obowiązywania zaskarżonej uchwały, czy aby do ponoszenia takich opłat na podstawie tej uchwały był zobowiązany. Nie sposób tym samym przyjąć, aby jej uchwalenie naruszało jego interes prawny. Trzeba zaś zauważyć, że – choć zaskarżona uchwała dotyczy także określenia zasad korzystania z przystanków – treść skargi oraz jej uzasadnienie nawiązują wyłącznie do opłaty za korzystanie z przystanków i braku analizy jednej z przesłanek art. 16 ust. 4 u.p.t.z., tj. niedyskryminujących zasad, przy jej ustaleniu. Tym bardziej zatem skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu w pozostałym zakresie, jakiego uchwała dotyczy. Skoro zatem nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało ją odrzucić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.