II SA/Ke 111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do złożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów R. i A. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31.12.2007r. projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo – mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. 512/1, 512/2, 505/3, 505/4 przy [...] w K. realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 20.04.2000r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i A. W. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego o czterech lokalach mieszkalnych i pomieszczeniach biurowych z instalacjami wewnętrznymi wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, gazu, centralnego ogrzewania i elektrycznej oraz przyłącza gazu i napowietrznego przyłącza energii elektrycznej na działkach o nr ewid. 512/1, 512/2, 505/3, 505/4 położonych w K. przy [...]. Inwestorzy przystąpili do budowy wykonując wykop i fundamenty oraz częściowo ściany piwnic. Następnie inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę załączając nowy projekt budowlany i w rezultacie uzyskali decyzję z dnia 11.10.2004r. znak: GPAB.II.7353-4-141/04, którą Prezydent Miasta zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia 20.04.2000r. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego o większych gabarytach. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 24.03.2005r. znak: RR.I.7111-26/25/04. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006r. sygn.akt II SA/Ke 606/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi J. R. uchylił decyzję Wojewody z dnia 24.03.2005r. znak: RR.I.7111-26/25/04, a skarga kasacyjna R. W. od powyższego wyroku została odrzucona (postanowienie WSA w Kielcach z dnia 18.09.2006r. sygn.akt II SA/Ke 606/05). Organ stwierdził, iż pozostająca w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 11.10.2004r. jest nieostateczna, albowiem do tej pory odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpatrzone. W wyniku przeprowadzonych kolejno przez organ I instancji oględzin i kontroli w dniach: 12.02.2007r., 16.04.2007r. ustalono, że budowa znajduje się na etapie wykonanych fundamentów, ścian piwnic i części szalunków. Stwierdzono, że gabaryty i obrys zewnętrzny budynku odbiegają w sposób istotny od projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 20.04.2000r. i nie wykonano przebudowy istniejącego napowietrznego przyłącza energii elektrycznej do budynku nr 47 na działce nr ewid. 404 kolidującego z usytuowaniem projektowanego budynku, do czego inwestor był zobowiązany przed rozpoczęciem budowy budynku. Ściany piwnic częściowo wykonano jako murowane z bloczków betonowych, a częściowo jako żelbetowe wylewane, gdy w projekcie przewidziane były w całości jako żelbetowe monolityczne wylewane. Ponadto w ocenie organu dokonane ustalenia potwierdziły, że inwestor realizuje budowę w znacznej części w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11.10.2004r., która to po uchyleniu przez WSA w Kielcach, przestała obowiązywać. Stwierdzono również, że aktualny układ ścian piwnic nie jest całkowicie identyczny z projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją. Zarówno w toku kontroli jak i później na wezwanie organu inwestor nie okazał dziennika budowy, natomiast pismem z dnia 17.05.2007r. poinformował organ o zagubieniu dziennika budowy. Postanowieniem z dnia 29.05.2007r. znak: PINB.SO-7141-5-1/07 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach budowlanych nr 512/1, 512/2, 505/3, 505/4 z uwagi na wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nakładając jednocześnie na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej sytuacyjno-wysokościowej oraz aktualnej oceny technicznej wykonanych robót, a także zabezpieczenia wstrzymanych robót budowlanych przed ujemnymi wpływami atmosferycznymi i przed dostępem osób niepowołanych. W podstawie prawnej powołano art. 50 ust.1 pkt 2 i 4, ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 10 § 2, art. 123, 124, 126 k.p.a. W wyniku zażalenia wniesionego przez A. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższe postanowienie utrzymał w mocy. Przeprowadzona w dniu 2.08.2007r. kontrola wykazała, że przy budowie przedmiotowej inwestycji wykonano fundamenty ścian piwnic, słupy żelbetowe sztuk 4, stopy fundamentowe przed garażami od strony [...], szalunek stropu nad piwnicami w ok. 80% i zbrojenie, w czasie kontroli na budowie przebywało dwóch pracowników. Wezwany przez organ inwestor oświadczył, że dziennik budowy uległ zagubieniu. Nadto stwierdził, iż roboty budowlane były wykonywane do dnia 6.05.2007r. Ustalono również, że aktualnym inwestorem jest wyłącznie A. W. natomiast jego żona R. W. pozostaje współwłaścicielką nieruchomości, którą udostępnia dla budowy inwestycji. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał inwestorom sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 31.12.2007r. projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego z uwagi na to, że obiekt realizowany jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano art. 51 ust 1 pkt 3 cyt. ustawy oraz art. 104 k.p.a. W następstwie odwołania A. W. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...], znak: [...] mocą której na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż art. 51 ust 1 pkt 3 cyt. ustawy znajduje zastosowanie do przypadków określonych w przepisie art. 50 ust 1 pkt 2 i 4 tej ustawy, to znaczy w sytuacji wykonywania robót budowlanych m. in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organ wskazał, iż już w postanowieniu z dnia 27.07.2007r. zwracano uwagę na fakt, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia 20.04.2000r. była i jest decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Natomiast decyzja z dnia 11.10.2004r. udzielająca pozwolenia na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę podlegała wykonaniu w okresie od chwili, gdy została utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewody z dnia 24.03.2005r. do chwili gdy inwestorom doręczony został wyrok WSA w Kielcach z dnia 26.04.2006r., zawierający klauzulę o niewykonaniu zaskarżonej do sądu decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ustalono bowiem, że po złożeniu skargi do sądu na decyzję z dnia 11.10.2004r. udzielającą pozwolenia na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, nie było wydawane – do czasu wydania wyroku – postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody z dnia 24.03.2005r. Tym samym, w wyszczególnionym okresie ważności decyzji z dnia 11.10.2004r., mogły być wykonywane takie roboty, które będąc w zgodności z nowym projektem, w sposób oczywisty nie są zgodne ze starym projektem, a ich wykonanie w dacie ważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę było zgodne z prawem. Skoro zatem przez pewien czas prawnie obowiązywał inny projekt niż istniejący obecnie, a sprawa odwołania od decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę rozpatrywana jest w organie architektoniczno budowlanym, to brak jest podstaw do stwierdzenia odstępstwa od projektu. Wskazano jednocześnie, iż w obecnej sytuacji najwłaściwszą byłaby decyzja o zaniechaniu dalszych robót do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do kwestii wykonania przez inwestora pewnych robót na budowie po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 29.05.2007r. organ przytoczył art. 50a ust 1 pkt 2 cyt. ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. W., zarzucając iż organ odwoławczy pominął okoliczność naruszenia przez organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Autor skargi podniósł, iż brak jest prawnego i merytorycznego uzasadnienia do ponownego rozpatrywania sprawy w sytuacji kiedy postanowienie o wstrzymaniu robót z dnia 29.05.2007r. straciło ważność, a przed upływem 2 miesięcy nie wydano stosownej decyzji (art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nieprawidłowo "narzuca" organowi I instancji wydanie decyzji rozbiórkowej do robót wykonanych w okresie, kiedy postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło ważność i funkcjonuje pozwolenie na budowę z dnia 20.04.2000r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt tut. Sądu o sygn. akt II SA/Ke 365/08, już po wydaniu zaskarżonej w rozpatrywanej obecnie sprawie decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta decyzją z dnia 11.01.2008r. znak: PINB-SO-7141-5-1/08 nakazał R. i A. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych do czasu wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia odwołania J. R. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11.10.2004r. zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej decyzję ostateczną tego organu z dnia 20.04.2000r. w zakresie zmiany planu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego budynku na nowy o większych gabarytach. Decyzją z dnia 23.04.2008r. znak: WINB-WOA-7144/5a/10/08 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. W. od w/w decyzji, utrzymał ją w mocy. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Ke 365/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił powyższe decyzje. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło "podjęcie przez organ (...) rozstrzygnięcia, które nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć objętych dyspozycją art. 51 ust. 1 ustawy (Prawo budowlane z 1994r.) oraz uchybienie terminu do wydania decyzji w trybie przewidzianym w tym przepisie". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy naruszył przepis postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 51 ust 1 pkt 3 cyt. ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie brzmienie tego przepisu oznacza zatem ,iż : po pierwsze - określony w nim 2-miesięczny termin do wydania decyzji ma charakter terminu prawa materialnego i jako taki jest nieprzywracalny, po drugie - upływ terminu o jakim mowa w tym przepisie skutkuje brakiem podstaw do wydania jednej z katalogu decyzji objętych treścią art. 51 ustawy. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestorów, w oparciu o art. 50 ust.1 pkt 2 i 4, ust 2 i ust 3 cyt. ustawy, określonych w nim obowiązków zostało wydane w dniu 29.05.2007r. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podjęta w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 3 cyt. ustawy oraz art. 104 k.p.a., w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego została wydana w dniu [...]. To zaś oznacza, iż wydanie powyższej decyzji nastąpiło już po upływie 2 – miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, który uchylając wprawdzie decyzję organu I instancji, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania mimo, iż postępowanie legalizacyjne w zakresie określonym postanowieniem z dnia 29.05.2007r. stało się bezprzedmiotowe i z tego też względu podlegało umorzeniu – stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższego organ odwoławczy winien był podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W tych okolicznościach podjęcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., bez uwzględnienia uchybienia przez organ I instancji terminu do wydania decyzji w trybie art. 51 ust 1 ustawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający, mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.