II SA/Ke 1111/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016r. sprawy ze skargi O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności, na wniosek O., decyzji Burmistrza z dnia [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzją z dnia 1 grudnia 2014r. Burmistrz [...] zezwolił wnioskującej Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w miejscowości [...] nr ewid. działki 243, 190 i 134, [...] nr 561 i 32 oraz miejscowości [...] nr ewid. 1698/2 w celu budowy rurociągu kablowego światłowodowego, ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 3.000 zł. W podstawie prawnej decyzji podano art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i powołano się na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2007r. nr VII/47/2007 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 1 grudnia 2014r. – w części ustalającej ww. opłatę – Spółka podniosła, że organ winien był uwzględnić treść art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zwanej dalej "ustawą". W ocenie wnioskodawcy przepis ten pozostaje w relacji do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jako lex specialis, zatem wyłącza możliwość naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na przeprowadzeniu regionalnej sieci szerokopasmowej. Kolegium, uznając, że ww. decyzji ostatecznej nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, a nadto nie zawiera ona żadnej z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 15 czerwca 2015r., powołując w podstawie prawnej art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka wskazała na naruszenie art. 54 ust. 8 ustawy. Kolegium, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. decyzję z dnia 30 września 2015r., przywołało treść przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych regulujących lokalizację regionalnych sieci szerokopasmowych, tj. art. 49 ust. 1-3, art. 49a, art. 50 ust. 1, 2, 6 pkt 2 i art. 54. Następnie stwierdziło, że prawo do skorzystania z określonego w art. 54 ust. 8 cyt. ustawy uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Organ ustalił, że roboty wyszczególnione w kwestionowanej decyzji Burmistrza [...] były realizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego przez inwestora – Województwo, nie zaś na podstawie pozwolenia na budowę. Ponieważ nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie było również obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Spółka nie występowała do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, zarówno w imieniu własnym jak również w imieniu inwestora. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie mogło orzekać jedynie w granicach określonych treścią art. 156 § 1 K.p.a. – a nie co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym. Wskazało, że rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Powyższy przepis nie znajduje więc zastosowania do przypadków sporu o wykładnię, a jedynie w sytuacji działania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie sygn. akt III SA 481/88 oraz wyrok SN w sprawie sygn. akt III ARN 22/95. W świetle powyższego organ uznał, że ww. decyzji ostatecznej nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, a nadto nie zawiera ona innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach O. wniosło o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji Kolegium, podnosząc zarzut naruszenia art. 54 ust. 8 i art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 49, art. 49a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegający na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa w części obejmującej ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, w sytuacji gdy: 1) z treści ww. przepisów wynika, że jeśli usytuowanie - a więc lokalizacja - regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, to inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji; 2) z treści ww. przepisów wynika, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji, a w szczególności, czy dotyczy ona regionalnej sieci szerokopasmowej, nie jest natomiast istotne czy podstawą prowadzenia inwestycji jest decyzja lokalizacyjna, czy też realizowana jest przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane; 3) z treści art. 1 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy, określającego zakres przedmiotowy tej ustawy, wynika że prawo do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej na potrzeby realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej należy niewątpliwie do form wspierania inwestorów wykonujących tego rodzaju inwestycje. W kontekście zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Spółka stwierdziła, że właściwa wykładnia oraz zastosowanie przepisów oznacza zwolnienie z obowiązku naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego – jej zdaniem bezpodstawnie ustalonej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepisy ustawy przewidują możliwość realizacji sieci szerokopasmowej nie tylko po wydaniu decyzji lokalizacyjnej (54 ust. 8 ustawy), ale również bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane (art. 49a) – przy czym ta druga możliwość została wprowadzona na mocy art. 49a dodanym nowelizacją ustawy z dnia 12 października 2012r., która weszła w życie w dniu 16 grudnia 2012r. Zamiarem ustawodawcy było zatem, zgodnie z treścią art. 1 ust 1 pkt. 1 pkt 5 ustawy, wprowadzenie tej formy wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, polegających na budowie sieci szerokopasmowych. W ocenie Spółki organy rozpatrując kwestię opłaty winny uwzględnić treść art. 54 ust. 8 ustawy. Jej zdaniem przepis ten pozostaje w relacji do art. 40 ust. 3 i nast. ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis, zatem wyłącza możliwość naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na przeprowadzeniu regionalnej sieci szerokopasmowej. Zdaniem skarżącej, zredagowanie art. 54 ustawy w ten sposób, że przepisy ust. 8 i ust. 9 zostały zamieszone w zapisach dotyczących ustalenia lokalizacji sieci szerokopasmowej w drodze decyzji wojewody, nie oznacza, że intencją ustawodawcy było, iż powyższe regulacje mają zastosowanie tylko w przypadku wydania decyzji lokalizacyjnej przez wojewodę. Taka interpretacja nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia, jeśli wziąć pod uwagę okoliczności, które zostały wyżej podniesione oraz fakt, że inwestycja może być realizowana bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, jedynie na podstawie zgłoszenia do wojewody. W przeciwnym wypadku uprawnienie inwestora byłoby uzależnione od tego czy wydano decyzję lokalizacyjną na realizowaną sieć szerokopasmową, czy też nie, przy jednoczesnym braku obowiązku uzyskania takiej decyzji, gdy przepisy prawa przewidują taką możliwość. Zapisy cyt. ustawy wskazują więc jednoznacznie, że istotny jest sam cel zamierzenia inwestycyjnego, tj. lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jako formy rozwoju usług i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie prac na wyszczególnionych działkach w pasie drogowym dróg gminnych w miejscowości [...] w celu budowy rurociągu kablowego światłowodowego - w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 3.000 zł. W odróżnieniu od "zwykłego" postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w niniejszej sprawie w szczególności wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – ponieważ taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu Kolegium słusznie przyjęło, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995r., sygn. II SA 1642/94, LEX nr 24547; z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. III SA 422/96, LEX nr 34457). Podstawą złożonego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 1 grudnia 2014r. było wydanie decyzji z rażącym naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez jego niezastosowanie. Przepis art. 54 ust. 8 ustawy stanowi, że w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Zdaniem Kolegium prawo do skorzystania z określonego w tym przepisie uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Spółka z kolei twierdzi, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 1 grudnia 2014r. organ powinien był uwzględnić art. 54 ust. 8 ustawy, jeśli wziąć pod uwagę, że inwestycja może być realizowana bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, a jedynie na podstawie zgłoszenia. W tym miejscu podkreślić należy, że celem niniejszego postępowania nie jest rozstrzygnięcie powyższego sporu, a ocena czy zasadną była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 grudnia 2014r. z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpienie tej przesłanki można zaś przyjąć tylko wówczas, gdy przepisy, których naruszenie skarżąca zarzuca, nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść jest jasna i nie wywołuje sporów interpretacyjnych w doktrynie i orzecznictwie. W stanie faktycznym objętym decyzją z dnia 1 grudnia 2014r. kwestia zastosowania art. 54 ust. 8 ustawy nie jest bezsporna. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych co do zastosowania tego przepisu prowadzi do wniosku, że zagadnienie to jest każdorazowo rozstrzygane na potrzeby danej sprawy w oparciu o jej stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w nieprawomocnym wyroku z dnia 29 października 2015r. (sygn. akt II SA/Ke 732/15) stwierdził, że w sytuacji gdy inwestor zgłosił zamiar budowy regionalnej sieci szerokopasmowej Wojewodzie zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 20a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 60 ust. 1a ustawy, a Wojewoda nie zgłosił sprzeciwu i inwestor mógł rozpocząć realizację inwestycji zgodnie z prawem – uprawniony był do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego zgodnie z art. 54 ust. 8 ustawy. Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w (również nieprawomocnym) wyroku z dnia 23 czerwca 2015r. (sygn. II SA/Rz 459/15). W ocenie tego Sądu zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Już tylko powyższe rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazują na to, że treść art. 54 ust. 8 ustawy dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej wręcz interpretacji w zakresie możliwości stosowania go w sytuacji gdy realizacja inwestycji następuje bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tym samym opowiedzenie się przez organ za jednym z prezentowanych wyżej w orzecznictwie sądów poglądem, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie art. 54 ust. 8 ustawy mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, natomiast nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 850/15, II SA/Ke 851/15, II SA/Ke 852/15, II SA/Ke 853/15, II SA/Ke 869/15, II SA/Ke 870/15, II SA/Ke 871/15, II SA/Ke 872/15, II SA/Ke 873/15, II SA/Ke 874/15, II SA/Ke 913/15, II SA/Ke 914/15, II SA/Ke 943/15, II SA/Ke 971/15. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.