II SA/Ke 1124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn.zm.), uznał L. P. z dniem 12 sierpnia 2013 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przedstawionych przez L. P. dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji spełniała ona warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu L. P. zarzuciła organowi niewłaściwe określenie sumy okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wyjaśniła, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna i zgodnie ze złożonymi świadectwami pracy i innymi dokumentami przedstawionymi w trakcie rejestracji wykazała w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji następujące okresy uprawniające do zasiłku: - zatrudnienie od 16 kwietnia 2012 r. do 13 lipca 2012 r. ( 89 dni) - zatrudnienie od 5 listopada 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.( 238 dni nie wyłączając zwolnienia lekarskiego) - zwolnienie lekarskie od 28 czerwca 2013 r. do 10 sierpnia 2013 r. ( 41 dni wyłączając okres zatrudnienia). Na potwierdzenie powyższego przedłożyła do odwołania kopię dokumentów złożonych przez nią w czasie rejestracji. Podniosła, że zachorowała w trakcie obowiązywania umowy o pracę a przedstawione dokumenty wskazują na fakt, że posiada 368 dni okresów uprawniających do uzyskania zasiłku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że aby nabyć prawo do zasiłku bezrobotny musiałby, w okresie 18 miesięcy przed rejestracją, udokumentować co najmniej 365 dni zatrudnienia z co najmniej minimalnym wynagrodzeniem za pracę. W opinii Wojewody skarżąca przedstawiła dowody, które pozwoliły udokumentować 327 dni okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych tj. okres od 16 kwietnia 2012 r. do 13 lipca 2012 r. i okres od 5 listopada 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Organ odwoławczy tym samym stwierdził, że L. P. nie spełnia niezbędnego warunku do uzyskania prawa do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 litera a i ust.2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, wobec czego brak było podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W opinii Wojewody brak dowodu, aby skarżąca w dniu rejestracji przedstawiła jakikolwiek dokument potwierdzający, że po ustaniu zatrudnienia pobierała zasiłek chorobowy. Fakt wypełnienia ankiety w dniu rejestracji i wskazanie, że w dniach od 28 czerwca 2013 r. do 10 sierpnia 2013 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim nie jest wystarczającym dowodem albowiem dokumentem potwierdzającym pobyt na zwolnieniu lekarskim po ustaniu zatrudnienia jest stosowne zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczące okresu pobierania zasiłku chorobowego. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres wskazany w art. 73 ust. 1. W związku z powyższym, organ wskazał, że w momencie dostarczenia przez skarżącą dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganych 365 dni okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku organ pierwszej instancji będzie miał podstawy do wydania decyzji przyznającej prawo do zasiłku na podstawie art. 71 ust. 6 tj. od dnia prawidłowo udokumentowania wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniosła L. P., domagając się przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 sierpnia 2013 r. Skarżący podobnie jak w odwołaniu wyjaśniła, że zgodnie ze złożonymi w dniu rejestracji dokumentami wykazała w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji 368 dni okresów uprawniających do uzyskania prawa do zasiłku. Podniosła, że w dniu rejestracji całkowicie pominięto i nie uwzględniono faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim po okresie zatrudnienia; nie poinformowano jej o przysługującym prawie do zasiłku a uzasadnienie organu pierwszej instancji jak również Wojewody nie zawierają przyczyn, z powodu których niektórym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Dodatkowo zarzuciła, min. że pracownicy administracji publicznej nie podjęli wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes bezrobotnego, nie zapewnili należytego i wyczerpującego informowania bezrobotnego o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, nie uznali oświadczenia woli złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania w przypadku gdy przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że w dniu 22 października 2013 r. skarżąca dostarczyła zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wypłaconych zasiłkach za okres po ustaniu ubezpieczenia i w dniu 2 grudnia 2013 r. została wydana przez organ pierwszej instancji decyzja na podstawie art. 71 ust. 6 przedmiotowej ustawy mocą której skarżąca otrzymała prawo do zasiłku od dnia 22 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przedmiotem skargi i sądowej kontroli jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie uznania strony za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.). Stosowanie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia, jest postępowaniem administracyjnym, o ile przepisy nie stanowią inaczej (art. 10 ustawy). Bezspornie zatem, w toku postępowania jakie poprzedzać musi wydanie decyzji w przedmiocie prawa osoby bezrobotnej do zasiłku, upoważniony do działania organ administracji zobligowany jest do stosowania reguł procedury administracyjnej. Mając zatem na względzie zapis zawarty w art. 75 § 1 K.p.a. stanowiący, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem należałoby rozważyć, czy w świetle zapisów ustawy o promocji zatrudnienia, a także przepisów wydanych w celu jej wykonania istnieją wymagania ograniczające rodzaj środków dowodowych dopuszczonych wskazaną wyżej regulacją art. 75 § 1 K.p.a. Z treści art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, iż to do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Ustawodawca nie określił jednak w przepisach ustawy sposobu w jaki bezrobotny miałby udokumentować okres uprawniający do zasiłku, niemniej jednak w art. 33 ust. 5 ww. ustawy zawarł ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw pracy do określenia w drodze rozporządzenia m.in. dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu bezrobotnego i jego uprawnień. Z treści zapisu przedstawionego w art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, wywieźć można, rozumując a contrario, iż do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Pojęcie "udokumentowanie" nie zostało dookreślone w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia, a ustawodawca powierzył tę kwestię właściwemu ministrowi. Na podstawie delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1299), obowiązujące w dacie orzekania przez organy. W jego § 5 wskazano, iż określa się w nim dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób. Niewątpliwie jednym z uprawnień rejestrowanych bezrobotnych jest uprawnienie do zasiłku. Analizując przeto dalsze przepisy wskazanego rozporządzenia przyjąć trzeba, iż do obowiązków polegających na "udokumentowaniu" swego uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę rejestrującą się należy przedłożenie do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji dowód osobisty lub inny dokument tożsamości, dyplom, świadectwo ukończenia szkoły lub świadectwo szkolne albo zaświadczenie o ukończeniu kursu lub szkolenia, świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień. Powiatowy urząd pracy może sporządzać kserokopie tych dokumentów oraz notatki z nich, w zakresie niezbędnym do ustalenia uprawnień (por. § 5 ust 5 cyt. rozporządzenia). Jak z powyższego wynika, w przepisach rangi podustawowej wskazano, jako wymagany środek dowodowy w celu udokumentowania uprawnień bezrobotnego m.in. - świadectwo pracy oraz "inne" dokumenty. Żaden z przepisów przywołanego rozporządzenia nie definiuje użytego w jego § 5 określenia "inne dokumenty". Nie czyni tego również ustawa o promocji zatrudnienia, Z tych więc względów brak jest podstaw prawnych, by twierdzić, iż wyłącznym dokumentem pozwalającym na wykazanie uprawnień bezrobotnego jest zaświadczenie wystawione przez pracodawcę lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych dotyczące okresu pobierania zasiłku chorobowego. Zaświadczenie jest bowiem tylko jednym z rodzajów dokumentu, jakim również może być pismo lub inna forma poświadczenia określonych faktów. Przyjąć więc należy, iż będzie to nie tylko świadectwo pracy czy zaświadczenie, ale również każdy inny dokument potwierdzający okres zatrudnienia wnioskodawcy, jak i inne okoliczności niezbędne do ustalenia prawa do spornego świadczenia. Stwierdzając zatem, iż ustawodawca uzależniając datę przyznanie zasiłku dla bezrobotnych od momentu udokumentowania przez osobę bezrobotną określonych w przepisach okoliczności, nie nakazał dokumentowania ich poprzez złożenie określonego zaświadczenia, tym samym trzeba przyjąć, iż "udokumentowanie" tych faktów może zostać dokonane w innej formie. Przechodząc na grunt badanej sprawy, zauważyć trzeba, iż skarżąca celem potwierdzenia posiadanych uprawnień przedłożyła organowi zatrudnienia świadectwo pracy potwierdzające okres zatrudnienia w dniach 5 listopad 2012 r. do 30 czerwiec 2013 r. jak również przedłożyła zwolnienie lekarskie od dnia 28 czerwca 2013 r. do 10 sierpnia 2013 r. a więc dwa dni okresu zatrudnienia pokrywały się z okresem zwolnienia lekarskiego mimo tego organ nie podjął próby wyjaśnienia tej okoliczności ani też nie wyjaśnił czy skarżąca w czasie zwolnienia pobierała zasiłek chorobowy i w jakiej wysokości. W sprawach z zakresu statusu osoby bezrobotnej ciężar dowodu udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku spoczywa po stronie bezrobotnego, niemniej jednak organ prowadzący takie postępowania zobligowany jest do stosowania reguł procedury postępowania administracyjnego. Fakt, iż przepis art. 71 ust. 6 wskazuje, że to bezrobotny powinien przedstawić stosowne dokumenty na potwierdzenie okresu zatrudnienia, nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności wyrażonej w art. 7 K.p.a zasady prawdy obiektywnej oraz w art. 9 K.p.a. zasady informowania strony postępowania. Stosownie do tej pierwszej organy administracji są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Druga z przywołanych zasad obliguje organ administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto stosowanie do art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu postępowania administracyjne prowadzone w rozpoznawanej sprawie prowadzone było z naruszeniem wskazanych zasad. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w sytuacji gdy bezrobotny przy rejestracji przedstawia obok świadectwa pracy zwolnienie lekarskie i powołuje się, że wypełnia okresy uprawniające go do uzyskania uprawnienia do zasiłku a dla organu dokumenty te są nie wystarczające, organ winien podjąć niezbędne czynności w celu wyjaśnienia wszelkich powstałych w sprawie wątpliwości. Organ w przypadku powstania wątpliwości powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej fakt pobierania zasiłku chorobowego, a znając jednocześnie sytuację skarżącej pouczyć ją gdzie i w jaki sposób może uzyskać niezbędne dokumenty. Winien m.in. wskazać do jakiej instytucji może się zwrócić celem uzyskania stosownych dokumentów, mógł też przyjąć od skarżącej oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej na okoliczność pobierania zasiłku chorobowego i jego wysokości. Ponadto to organ winien z urzędu zwrócić się do innych organów administracji publicznej dysponujących stosownymi dokumentami mogącymi potwierdzić fakt pobierania zasiłku chorobowego przez skarżącą, okres jego trwania, jak i wysokości zasiłku. Organy prowadzące przedmiotowe postępowanie nie podjęły jednak żadnych kroków w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Raz jeszcze podkreślić należy, że nałożenie przez ustawodawcę obowiązku przedłożenia przez stronę stosownych dokumentów, nie zwalniało organu z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności podjęcia niezbędnych kroków celem ustalenia wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Nałożenie przez ustawodawcę w przepisach prawa materialnego obowiązku udokumentowania przez stronę określonych faktów w żadnym wypadku nie zwalnia organu administracji z obowiązku podjęcia próby wyjaśnienia wszystkich, niezbędnych dla sprawy okoliczności, co zwłaszcza powinno mieć miejsce wtedy, gdy strona uprawdopodobni pewne zdarzenia. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 Kpa, organ administracji w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego ( podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 września 2010 r. w sprawie IV SA/GL 157/10 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Bd 258/13). Ograniczenie się przez organy administracji tylko do dokumentacji przedłożonej przez skarżącego bez podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych i bez dopełnienia obowiązku opisanego w zdaniu drugim art. 9 K.p.a. stanowi, w przekonaniu Sądu, naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz granice swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania spornego prawa do zasiłku dla bezrobotnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyrażoną oceną prawną, winien przeprowadzić prawidłowe, tzn. zgodne z przepisami, postępowanie administracyjne, by następnie, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wydać stosowną decyzję administracyjną. Przy czym ponownie orzekając w kwestii prawa skarżącej do zasiłku organ zważy, aby na skutek stwierdzonych wyżej wad prowadzonego postępowania i zaniedbań organów w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego i prawdy obiektywnej, strona nie poniosła szkody. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji jedynie w kwestionowanej przez skarżącą części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Analiza zarówno odwołania, jak i skargi nie wskazuje, aby skarżąca kwestionowała zaskarżoną decyzję w części obejmującej utrzymanie w mocy orzeczenia o uznaniu ją za osobę bezrobotną. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.