II SA/Ke 1126/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016r. sprawy ze skarg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz [...] kwoty po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 29.05.2015r. znak: AU.II.73312-8-14/2009/S w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 15.12.2009r. (następnie wielokrotnie uzupełnianym i zmienianym) G. L. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną częścią garażową na działce nr ewid. [...]/68. Decyzją z dnia 4.10.2011r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5.01.2012r. Wyrokiem z dnia 19.07.2012r. sygn. akt II SA/Ke 197/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] na ww. decyzję Kolegium z dnia 5.01.2012r. Wyrokiem z dnia 23.04.2014r. sygn. akt. II OSK 2850/12 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej [...], uchylił wyrok Sądu I instancji, jak również decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu poddano w wątpliwość stanowisko organów, że wnioskowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, adekwatny do wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji, ponownie rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wezwał G. L. do udokumentowania rzeczywistego i adekwatnego dla potrzeb planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej – zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23.04.2014r. Ustanowioną służebność gruntową na nieruchomości nr ewid. [...]/67 uznano bowiem za nieodpowiednią – co powoduje sprzeczność z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Mając na uwadze, że wnioskodawca nie udokumentował dostępu do drogi publicznej w sposób, który nie budziłby wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia 29.05.2015r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną częścią garażową na działce nr ewid. [...]/68 – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Odwołanie od ww. decyzji wniósł G. L., oświadczając, że nie zamierza uzupełniać złożonego wniosku i domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania w sprawie. W ocenie strony służebność ustanowiona na działce nr ewid. [...]/67 na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]/68, jest wystarczająca dla wnioskowanej inwestycji i nie wymaga ustanowienia kolejnej służebności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało że ponownie prowadzone postępowanie (w tym analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu), jak też zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy, dały podstawy do stwierdzenia braku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy u.p.z.p. Jak prawidłowo ustalił bowiem organ I instancji, pomimo spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p., nie zostały spełnione przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. W związku z tym, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przez inwestora dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] poprzez działkę nr ew. [...]/71 (dr) i część dz. nr ewid. [...]/67 (pasem szerokości 3,0 m) nie zapewnia realnego i adekwatnego do planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej, niemożliwe jest wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji dla tej konkretnej wnioskowanej inwestycji. Ponadto, wobec tego, że promesy zarządców sieci dołączone do wniosku utraciły ważność, a inwestor odmówił ich uzupełnienia, nie został spełniony także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Podkreślono przy tym, że działka inwestora nie ma dostępu do żadnej drogi wewnętrznej, jest enklawą otoczoną przez 4 budynki i starodrzew, na której był plac zabaw dla dzieci zlikwidowany przez [...], pomimo wniosków o przekazanie w dzierżawę lub sprzedaż wspólnotom. Końcowo organ wyraził pogląd, że dostęp do drogi publicznej nie może być ustalany jedynie pod kątem istnienia służebności, ale również z uwzględnieniem czy służebność ta spełnia warunki przewidziane w przepisach prawa pozwalające na realizacje dostępu do drogi publicznej. Pas gruntu o szerokości 3 m oraz brak istnienia placu manewrowego lub miejsca do cofania z pewnością nie pozwala uznać, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. zostały spełnione. Skargi o tożsamej treści wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 1126/15) oraz G. L. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 1127/15), zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie braku realnego, trwałego i rzeczywistego dostępu do drogi publicznej w analizowanym obszarze dla inwestycji, do której dojazd miał być realizowany pasem o szerokości 3 m - która to szerokość, zdaniem Kolegium, nie zapewnia realnego dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji – czego skarżący nie podzielają, gdyż taka szerokość jest zgodna z obowiązującymi przepisami, przy uwzględnieniu zapisu aktu notarialnego z dnia 25.09.2009r. Definicja "dostępu do drogi publicznej" zawarta w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. odpowiada ustanowionej służebności drogowej rozpatrywanej w niniejszej sprawie i nie wymaga ustanawiania kolejnej służebności drogowej. Zlecając projektowanie budynku w oparciu o wydane warunki zabudowy, jak również uwzględniając szerokość pasa drogi 3 m, stanowiącego dostęp do drogi publicznej kierowano się treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym określono wymagania techniczne i użytkowe wprowadzając podział budynków na grupy wysokości tj. niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie, dla których to budynków wystarczającym dostępem do drogi publicznej jest pas o szerokości 3,0 metrów i do których to budynków nie jest potrzebna droga przeciwpożarowa – o czym stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.07.2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdzie w rozdziale 6 w § 12 ust. 1 opisano do jakich budynków jest konieczna droga przeciwpożarowa. Ponadto skarżący zarzucili : a) naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art.10 § 1, art.12, art. 28 K.p.a. poprzez - działanie organów administracyjnych niezgodnie z prawem, - brak podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – co przyczyniło się i powoduje powstanie szkody, - niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwieniu im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - zaniechanie wnikliwości w działaniu, - zignorowanie przez organ, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. b) wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o odwołanie złożone przez G. L. bez uwzględnienia odwołania M. M. z dnia 8.07.2015r. – które to odwołanie wraz wnioskami dowodowymi również powinno być rozpatrzone przy rozpoznaniu sprawy. W tym ostatnim zakresie skarżący wskazali, że nie można wybiórczo analizować materiału dowodowego, który musi zostać poddany analizie w całości. Tymczasem z materiału tego wynika, że stroną postępowania powinien być K. M., który stał się właścicielem działki nr ewid. [...]/68 – czego organ I instancji, wydając decyzję, nie sprawdził – która to okoliczność została wskazana przez M. M. w odwołaniu z dnia 8.07.2015r., co nie zostało jednak uwzględnione przez organy obu instancji. Końcowo skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarg dotyczących braku rozpoznania odwołania M. M. Kolegium wskazało, że odwołanie to nie zostało nadesłane przez organ I instancji, a ponadto skarżący nie udokumentował w żaden sposób, że odwołanie takie w istocie złożył. Co się zaś tyczy ujawnienia – dopiero w skardze – że właścicielem działki nr ewid. [...]/68 jest K. M., to Kolegium przesłało tej osobie do wiadomości uwierzytelnione kopie wydanych w niniejszej sprawie decyzji z dnia 29.05.2015r. oraz z dnia 23.09.2015r. Organ, powołując się na art. 52 ust. 1 z związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., podkreślił że poza wnioskodawcą (wnioskodawcami) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadne inne podmioty, w tym podmioty mające przymiot stron nie nabywają praw lub obowiązków z wydanej decyzji. Natomiast inwestor przedsięwzięcia nie uległ zmianie, a w przedmiotowej sprawie wydano decyzję odmowną – wobec czego osoby posiadające przymiot strony nie mogą wywodzić z tego faktu nabycia prawa. Ponadto sformułowany przez M. M. zarzut dotyczący braku udziału w postępowaniu K. M. może być skutecznie podnoszony jedynie przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu. Na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Ke 1126/15 i II SA/Ke 1127/15 – w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 1126/15. Pismem z dnia 14.03.2016r. uczestnicy – [...] wnieśli o oddalenie skarg, podzielając w całości stanowisko organu odwoławczego i podkreślając, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję nie stanowi działki budowlanej dla planowanego zamierzenia. Nie posiada bowiem dostępu do drogi publicznej, a zatem, jeżeli inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę i użytkowanie obiektu, będzie jeździł po terenie uczestników, naruszając ich własność. Na rozprawie sądowej w dniu 19.10.2016r. skarżący M. M. oświadczył, że występuje również w imieniu swojego ojca K. M. (zawiadomionego o terminie rozprawy), przedkładając dokument pełnomocnictwa (k. 69 akt sądowych) i domagając się dopuszczenia K. M. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W tym zakresie skarżący wskazał, że działka [...]/68 stanowi własność jego ojca – co zostało wykazane zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z informacji Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 11.08.2016r. Z kolei pełnomocnik uczestników – [...] wniósł o oddalenie wniosku dowodowego z uwagi na jego nieprzydatność dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pozostawiając do uznania Sądu wniosek o dopuszczenie K. M. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Na rozprawie sądowej w dniu 19.10.2016r Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika K. M. Skarżący M. M. popierając skargę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji z uwagi na okoliczność, że jego ojciec nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jako właściciel działki [...]/68, o czym organ I instancji był informowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 8.07.2015r. Skarżący oświadczył, że nie wie od kiedy jego ojciec jest właścicielem tej działki, nie pamięta do kiedy on sam był właścicielem tej działki, wydaje mu się, że do 2012r. Nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji i nie miał wiedzy czy jego ojciec był zawiadamiany w sprawie. Pełnomocnik uczestnika [...] wniósł o oddalenie skarg. Na rozprawie sądowej w dniu 19.10.2016r. Sąd dopuścił dowód z odwołania M. M. z dnia 8.07.2015r., którego oryginał został okazany, oddalając wniosek o dopuszczenie dowodu z pisma Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 11.08.2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Tym samym sąd administracyjny bada – w odpowiedniej kolejności – zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad może bowiem eliminować potrzebę ustalania innego rodzaju uchybień. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną częścią garażową na działce nr ewid. [...]/68, [...]. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania oraz przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. – w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja – należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy obowiązkiem organu w pierwszej kolejności jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Pojęcie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zostało odrębnie zdefiniowane w u.p.z.p., a w związku z tym krąg stron postępowania należy ustalać biorąc pod uwagę treść art. 28 K.p.a. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy obok inwestora są właściciele i użytkownicy nieruchomości, którzy mają interes prawny, by uczestniczyć w takim postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 6.07.2007r. o sygn. akt II OSK 1016/06, LEX nr 355287). W związku z tym, że strona skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie przez Sąd dowodów wskazanych na rozprawie konieczne jest wskazanie, że zgodnie z art.133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że jak wynika z dopuszczonego przez Sąd dowodu z odwołania M. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wraz z potwierdzeniem jego nadania przesyłką poleconą (k. 71-76 akt sądowych), które - jak wskazuje Kolegium w odpowiedzi na skargę nie zostało przekazane organowi odwoławczemu – skarżący poinformował organ o zmianie własnościowej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy (k. 668 akt adm.) właścicielem działki nr [...]/68, , objętej wnioskiem G. L., jest K. M.. Lektura akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że właściciel tej działki nie brał udziału w postępowaniu, pomimo, że organ I-szej instancji dysponował wypisem z ewidencji gruntów potwierdzającym ten fakt (k. 668 wypis z ewidencji gruntów i budynków z dnia 13.01.2015r.). Okoliczność ta uszła uwadze organów obu instancji. Dokonane przez organ odwoławczy już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego czynności doręczenia K. M. wydanych w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] "do wiadomości" nie mogły sanować wskazanych wyżej uchybień. Na organach prowadzących postępowanie ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron na każdym etapie postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej po przekazaniu akt administracyjnych organowi prowadzącemu postępowanie - w następstwie wyroku NSA z dnia 23.04.2014r. - czynności organu I-szej instancji powinny zostać ukierunkowanie w pierwszej kolejności na ustalenie (zaktualizowanie) w oparciu o dostępne dokumenty (np. wypis z ewidencji gruntów i budynków) stron tego postępowania. Po ustaleniu prawidłowego kręgu stron rolą organu prowadzącego postępowanie powinno być następnie umożliwienie stronom uczestnictwa w postępowaniu poprzez dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.), zgłaszanie wniosków dowodowych (art. 78 K.p.a.), wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy nie wywiązały się z tego obowiązku. Przesłanka wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w sprawie. W sprawie niniejszej, z uwagi na zgłoszony przez K. M. wniosek Sąd dopuścił go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika uznając, że jako właściciel nieruchomości, której dotyczy wniosek wszczynający postępowanie w sprawie ma interes prawny w sprawie. Reasumując, nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania poprzez jego prowadzenie bez udziału właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy należy kwalifikować jako naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe jest merytoryczne odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skarg. Rozpoznając sprawę ponownie organy wyeliminują stwierdzone naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ustalając aktualny krąg stron postępowania i zapewniając im czynny w nim udział na każdym jego etapie, a następnie wydadzą rozstrzygnięcie mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 23.04.2014r. sygn. akt. II OSK 2850/12. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.