II SA/Ke 1145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi B. O. i E. O. na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2014r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 30 października 2014r. znak: [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania B. i E. małżonków O. od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 września 2014r. znak: [...] odmawiającej B. i E. O. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o garaż jednostanowiskowy na działkach Nr 108 i 2634 przy ul. W. w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda wskazał, że małżonkowie O. w dniu 23 czerwca 2014r. złożyli w organie I instancji wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę opisanego wyżej budynku, załączając: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami oznaczonymi nr 108 i 2643 na cele budowlane; - projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 16.07.2014r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek: 1) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 9 i 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "D" w K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z 23 grudnia 2004r. ogłoszoną w Dz.Urz.Woj. [...], w części dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyznaczonej w głębi obszaru oraz kąta nachylenia dachu; 2) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r., poz. 462), w zakresie wykonania rysunków wraz z niezbędnymi wymiarami zarówno części istniejącej jak i projektowanej; rzędnych w narożach budynku; usytuowania istniejącego śmietnika, a także numeracji stron projektu budowlanego; 3) zweryfikowania nazwy zamierzenia inwestycyjnego o przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania postanowienia. W odpowiedzi inwestorzy w piśmie z dnia 20.08.2014r. podnieśli, że projekt budowlany został uzupełniony o wymagane rzędne, miejsce na kontener do czasowego gromadzenia odpadów oraz pełną numerację stron projektu, a z pozostałą częścią obowiązków nałożonych postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 16.07.2014r. nie zgodzili się. Wobec niewywiązania się inwestorów z nałożonych obowiązków Prezydent Miasta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę wnioskowanej inwestycji. W odwołaniu B. i E. O. podnieśli szereg zarzutów. W odniesieniu do niezgodności projektu z przepisami m.p.z.p. stwierdzili, że działka nr 108 została zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej i osadnikiem gnilnym monolitycznym na podstawie pozwolenia na budowę nr 8381/1/89 z dnia 3 lipca 1989r. Zdaniem odwołujących, dwa przylegające do siebie segmenty bliźniacze, będące lustrzanymi odbiciami, usytuowane w granicy działek mogły stanowić jeden obiekt budowlany, wybudowany na podstawie dwóch pozwoleń na budowę, w szczególności z uwagi na wspólną ścianę i ławę fundamentową, wspólną ścianę konstrukcyjną środkową z naprzemiennie usytuowanymi w jednej linii przewodami wentylacyjnymi i spalinowymi, wspólną konstrukcje dachu. W ocenie odwołujących, przedłożony przez nich projekt budowlany jest zgodny z § 9 i 11 m.p.z.p. terenu "D." w K. z uwagi na brzmienie § 14 ust. 3 pkt 2 tego planu. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. i E. małżonków O. nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) podniósł, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.inn. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym art. 35 ust. 1 organ na podstawie ust. 3 art. 35 nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że dla terenu objętego planowaną inwestycją, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "D." w K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z 23 grudnia 2004r. Organ stwierdził, że działki Nr 108 i 2634 przy ul. W. w . położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem "MJ", którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały dla obszarów oznaczonych symbolem MJ wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy zarówno od strony ulic obsługujących jak i w głębi obszaru. Nieprzekraczalne linie zabudowy na podstawie § 9 ust. 3 pkt 2 nie obowiązują w przypadku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wykraczającego poza tę linię oraz przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego i garażowego. W kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda uznał za zasadne nakazanie dostosowania projektu do zgodności z m.p.z.p. terenu "D." w K. zgodnie z obowiązkami określonymi w pkt 1 sentencji postanowienia z dnia 16.07.2014r., w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej w głębi obszaru oznaczonego symbolem MJ3. Podzielając w całości ustalenia organu I instancji wskazał, że budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na działkach nr 108 i 2634 są odrębnymi nieruchomościami, posiadającymi odrębnych właścicieli oraz odrębne księgi wieczyste, nie są w żaden sposób połączone funkcjonalnie, a rozwiązania konstrukcyjne (wspólna ława fundamentowa, ściana fundamentowa, ściana konstrukcyjna, konstrukcja dachu i jego pokrycie) nie mogą być jedynym argumentem przemawiającym przeciwko takiemu twierdzeniu. Wojewoda uwzględniając i oceniając materiał dowodowy stwierdził, że pozytywne rozpatrzenie wniosku B. i E. O. z 5.05.2014r. nie jest możliwe, a w związku z tym, Prezydent Miasta K. zasadnie odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i E. małżonkowie O. wnosząc o jej uchylenie, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podjętemu rozstrzygnięciu zarzucili: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że dwa segmenty bliźniacze nie stanowią jednego obiektu budowlanego; - art. 138 § 2 poprzez wydanie decyzji w oparciu o wskazany przepis, a niezastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 9 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami w/w planu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej w głębi obszaru oznaczonego symbolem MJ3, w sytuacji, gdy takie ustalenia są sprzeczne ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Zdaniem skarżących w okolicznościach niniejszej sprawy budynki posadowione na nieruchomościach sąsiednich konstrukcyjnie nie stanowią samodzielnie, każdy z osobna całości i są jednym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 2a prawa budowlanego, z uwagi na zastosowane rozwiązania techniczne (brak dylatacji, brak ściany oddzielenia p.poż. na poddaszu, połączenia funkcjonalne budynków, wspólną ławę fundamentową, ścianę fundamentową, wspólną ścianę konstrukcyjną środkową z przewodami dymowymi, spalinowymi, wentylacyjnymi, wspólną konstrukcję i pokrycie dachu, wspólne przyłącze kanalizacji sanitarnej. Wspólne elementy konstrukcyjne i techniczne mają ten skutek, że dwa budynki w zabudowie bliźniaczej stanowią jeden obiekt budowlany i nie mogą być traktowane jako odrębne obiekty budowlane. Skarżący podnieśli że, są właścicielami działki ew. nr 108 i uzyskali zgodę właścicieli działki nr 2634 tj. D. B. O. i A. O. do dysponowania ich nieruchomością w związku z planowaną rozbudową budynku mieszkalnego polegającą na budowie garażu na działce nr 108 tj. zgodę na: - wykonanie robót związanych z dobudową garażu na działce nr 2634; - zgłoszenie we wniosku o pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego łącznie działek 108 i 2634; - wykonanie robót i obiektów budowlanych w granicy działek 108 i 2634 oraz na działce nr 2634. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo wyrazili pogląd, że działka budowlana może się składać z wielu działek ewidencyjnych, o ile spełnia wymagania określone w m.p.z.p. lub w warunkach zabudowy, koniecznych do uznania nieruchomości gruntowej za działkę budowlaną w rozumieniu planistycznym. Z tych względów, zdaniem skarżących, brak jest podstaw do ustalenia odległości z sąsiednią działką budowlaną jako odległości miedzy działkami ewidencyjnymi stanowiącymi przedmiotową działkę budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji czy też decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 30 października 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 września 2014r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działkach nr 108 i 2634 przy ul. W. w K. W ocenie Wojewody, organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej ustawą, prawidłowo nałożył na inwestorów B. i E. małż. O. obowiązki określone w pkt 1 sentencji postanowienia z dnia 16.07.2014r. w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej w głębi obszaru o symbolu MJ3, których nieusunięcie, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy, uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 108 i nr 2634 przy ul. W. w K. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści wyżej wymienionego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo oceniły projekt budowlany w aspekcie przewidzianym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uznając, że brak jest podstaw do udzielenia skarżącym pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej inwestycji. Objęte wnioskiem działki nr 108 i nr 2634, na których projektowana jest rozbudowa budynku, położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu D. w K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 23 grudnia 2004r. symbolami: MJ3, - których podstawowym przeznaczeniem jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa wzdłuż ul. W. i W. do uzupełnienia (§ 5 ust. 1 lit a); MJw5 – których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa w postaci wolnostojących jednorodzinnych budynków lub zespołów max. dwóch budynków jednorodzinnych w układzie bliźniaczym (§ 5 ust. 1 lit b); Zgodnie z § 9 ust. 1 ustaleń planu miejscowego w obszarach oznaczonych w planie symbolami MJ, MJs i MJw wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ulic obsługujących oraz nieprzekraczalne linie zabudowy w głębi obszaru (określające usytuowanie ścian budynków). W § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały określono, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w głębi obszaru nie obowiązuje w przypadku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wykraczającego poza tę linię, oraz przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego i garażowego. Z analizy projektu budowlanego oraz rzutów poziomych istniejących budynków bezspornie wynika, że: -budynek mieszkalny, jednorodzinny w układzie bliźniaczym wybudowany na nieruchomości oznaczonej numerem ew. 108 w obrysie znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolami MJ3, MJw5 i nie przekracza wyznaczonej w rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w głębi obszaru (określającej usytuowanie ścian budynków). -budynek mieszkalny, jednorodzinny w układzie bliźniaczym wybudowany na nieruchomości oznaczonej numerem ew. 2634 w obrysie znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolami MJ3, MJw5, a ściana istniejącego budynku przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy w głębi obszaru. Okoliczność, że istniejący na działce nr 108 budynek mieszkalny inwestorów nie wykracza poza nieprzekraczalną linię zabudowy o której mowa w § 9 ust. 1 m.p.z.p. oznacza, iż dla planowanej rozbudowy tego budynku znajdują zastosowanie ograniczenia przewidziane w akcie prawa miejscowego. E. i B. małżonkowie O. na potrzeby przedmiotowego postępowania posługują się definicją obiektu budowlanego przyjmując, że dwie nieruchomości ze sobą graniczące, będące własnością różnych podmiotów, zabudowane budynkami mieszkalnymi, bliźniaczymi, w rzeczywistości położone są na jednej działce budowlanej, zabudowanej jednym obiektem budowlanym. Wbrew twierdzeniom skarżących, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, dla uniknięcia ograniczeń wynikających z § 9 ust. 1 i zastosowania odstępstw przewidzianych w § 9 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., dwóch budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym, położonych na działkach nr 108 i 2634 nie można traktować jako jednego obiektu budowlanego, znajdującego się na jednej działce budowlanej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Z tego względu zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Przede wszystkim podkreślić należy, że z uwagi na charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu D. w K., unormowania w nim zawarte powinny być ściśle interpretowane i nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Wykładni użytego w m.p.z.p. pojęcia "budynek mieszkalny" nie można dokonywać w oderwaniu od kwestii własnościowych. Skoro ustalenia m.p.z.p. dopuszczają odstępstwo od obowiązywania nieprzekraczalnej linii zabudowy w głębi obszaru w przypadku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego "budynku mieszkalnego" wykraczającego poza tę linię, to nie można za budynek mieszkalny uznać obiektu budowlanego w postaci zespołu dwóch budynków jednorodzinnych w układzie bliźniaczym, w sytuacji, gdy każdy z tych budynków jednorodzinnych położony jest na nieruchomości, stanowiącej odrębną własność, a nadto został wybudowany na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. Zarówno z definicji nieruchomości w ujęciu prawa cywilnego jak i ustawy o księgach wieczystych i hipotece działki ewidencyjne 108 oraz 2634 stanowią odrębne nieruchomości z wydzielonymi granicami, będące własnością różnych podmiotów. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit części składowe gruntu dzielą jego los, co przesądza o tym, że budynki mieszkalne wybudowane w zabudowie bliźniaczej nie stanowią jednego budynku mieszkalnego, lecz każdy z budynków wraz z gruntem, na którym jest posadowiony stanowi prawną i funkcjonalną całość i podmiotowo jest powiązany z właścicielem nieruchomości. Odmiennej oceny nie podważa nawet okoliczność, że przy budowie budynków w zabudowie bliźniaczej zastosowano wspólne rozwiązania konstrukcyjne. Analiza projektu budowlanego, w szczególności mapy z dnia 28 marca 2014 roku przyjętej do zasobu Prezydenta Miasta K. pod nr [...], będącej częścią operatu technicznego, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje położenie zamierzonego zadania inwestycyjnego, granice nieruchomości 108 i 2634 oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w głębi obszaru. Z projektu budowlanego bezsprzecznie wynika, że zamierzona inwestycja byłaby realizowana na działce ewidencyjnej 108 bez przekroczenia granicy z działką ewidencyjną 2634 i zgodnie z wykonaną dokumentacją - usytuowanie ściany budynku po rozbudowie wykraczałoby poza nieprzekraczalną linię zabudowy w głębi obszaru. Skoro zatem rozbudowa nie wykracza poza granicę działki 108, zgoda właścicieli nieruchomości numer 2634 na dysponowanie przez skarżących nieruchomością na cele budowlane jest bezprzedmiotowa. W świetle powyższego stanowisko małżonków O., że działki ewidencyjne 108 i 2634 stanowią jedną działkę budowlaną, zabudowaną jednym obiektem budowlanym, w którym są wydzielone lokale, nie wytrzymuje krytyki. Odrębna własność lokali powstaje na podstawie orzeczenia sądu lub czynności cywilnoprawnej dokonanej w zastrzeżonej formie (akt notarialny) z chwilą założenia ksiąg wieczystych, a wpisy w księgach wieczystych mają charakter prawotwórczy. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że są to odrębne lokale z uwagi na stan prawny nieruchomości oraz treści ksiąg wieczystych dla nich założonych. W tej sytuacji skoro ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji na terenie objętym planowaną inwestycją nie zostały zachowane organ zasadnie odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 908/11). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.