II SA/Ke 1146/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] po rozpatrzeniu odwołania M.Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nakazującej H.Ł. i M.Ł. dokonanie rozbiórki nieużytkowanego, będącego w katastrofalnym stanie technicznym budynku gospodarczego z częścią garażową zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...], z ustaleniem terminu przystąpienia do rozbiórki na 1 października 2015 r., zaś terminu zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu do 31 grudnia 2015 r. oraz jednocześnie nakazującej w trybie niezwłocznym wygrodzenie dostępu do obiektu oraz umieszczenie na obiekcie tablicy ostrzegającej o występującym zagrożeniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce, na podstawie art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 104 kpa nakazał H.Ł. i M.Ł. dokonanie rozbiórki nieużytkowanego, będącego w katastrofalnym stanie technicznym budynku gospodarczego z częścią garażową zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...], termin przystąpienia do robót rozbiórkowych ustalił na 16 grudnia 2015 r., zaś termin ich zakończenia i uporządkowania terenu - na 16 marca 2016 r. Organ zaznaczył ponadto, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane - kierownika rozbiórki, z zachowaniem obowiązujących norm branżowych wykonania robót, przepisów w zakresie bezpieczeństwa ludzi, mienia i ochrony środowiska oraz wymogów sztuki budowlanej, kierownik robót rozbiórkowych jest obowiązany odpowiednio zabezpieczyć teren rozbiórki. Dalej Inspektor Wojewódzki wskazał, że organ I instancji dokonał 20 maja 2015 r. oględzin stanu technicznego budynku gospodarczego z wydzieloną częścią garażową, zlokalizowanego na ww. działce, stanowiącej współwłasność H. Ł. i M. Ł. Ustalono, że obiekt będący przedmiotem oględzin to nieużytkowany budynek gospodarczy z wydzieloną częścią garażową o wymiarach zewnętrznych około 6,00m x 16,00m zblokowany od strony zachodniej z istniejącym budynkiem usługowo-mieszkalnym, wyposażony w prowizoryczną wewnętrzną instalację eklektyczną. Budynek ten posiada ściany murowane z bloczków gazobetonowych grubości 25cm., dach o konstrukcji drewnianej krokwiowej, jednospadowy, kryty eternitem falistym. Strop typu odcinkowego na belkach stalowych - od strony zachodniej wsparty na własnej ścianie, natomiast od strony wschodniej wsparty na ścianie istniejącego budynku usługowo mieszkalnego, w środku rozpiętości podparty dwuteownikiem stalowym (stanowiącym formę podciągu). Organ I instancji stwierdził, że obiekt znajduje się w bardzo złym stanie technicznym objawiającym się licznymi zarysowaniami ścian zewnętrznych oraz znacznym wychyleniem się z pionu ścian naroża południowo - zachodniego, znacznymi pęknięciami i zarysowaniami nadproży, pęknięciami ścian szczytowych w miejscu wsparcia dwuteownika podtrzymującego strop. Ponadto stwierdzono odchylenie od pionu części południowej budynku wraz ze stropem powodujące wysunięcie się belek stropowych z ich miejsc wsparcia (kotwienia) w ścianie zachodniej istniejącego budynku usługowego oraz widoczne ugięcie połaci dachowej. Znaczne ubytki pokrycia dachowego powodują zalewanie obiektu wodami opadowymi, a tym samym przyśpieszają jego destrukcję. Ponadto na wszystkich odsłoniętych elementach drewnianych, w tym konstrukcyjnych, stwierdzono widoczne oznaki korozji biologicznej i porażenia przez grzyba. Organ I instancji ocenił, że obecny zły stan techniczny tego budynku powoduje zagrożenie dla życia i bezpieczeństwa użytkowników działki jak i osób postronnych. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji, mając na uwadze wytyczne wynikające z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego, z udziałem właścicieli obiektu. Przesłuchana w charakterze strony H. Ł. zgodziła się z oceną stanu technicznego budynku ustaloną w trakcie oględzin. Przesłuchany w charakterze strony - M.Ł. oświadczył, że w budynku gospodarczym ma wydzieloną część garażową. Rozbiórka tej części budynku będzie miała, jego zdaniem, negatywny wypływ na pozostałą część obiektu z uwagi na wspólną ścianę. Wobec powyższego jego zamiarem jest remont tego budynku, który będzie polegał na wzmocnieniu konstrukcji, otynkowaniu, wymianie pokrycia dachowego i uszkodzonych elementów konstrukcji dachu. Po wszczęciu postępowania w sprawie organ I instancji nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej ww. budynku, w celu dokonania oceny możliwości dalszej jego przydatności do użytkowania oraz o zakresie i sposobie przeprowadzenia ewentualnych robót remontowych. W dniu 31 lipca 2015 r. H. Ł. przedłożyła żądaną ekspertyzę sporządzoną przez osobę uprawnioną, w której wnioskach końcowych stwierdzono, że ze względu na znaczny stopień zużycia materiałowego, postępujący proces zniszczenia i zakres zaistniałych zmian konstrukcyjnych - budynek nie nadaje się do remontu. Właściwie przeprowadzony proces rozbiórki obiektu nie wpłynie na zachwianie stabilności przylegającego budynku mieszkalno - usługowego. Dalej organ odwoławczy podał, że warunkiem wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jest ustalenie dwóch przesłanek, tj. że obiekt budowlany jest obiektem niewykończonym lub nieużytkowanym oraz, że taki obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W niniejszej sprawie wystąpiły obydwie te przesłanki. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. II OSK 515/2008) - zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przy czym artykułowanie samej chęci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest niewystarczające. Organ podkreślił, że zamiarem H. Ł. jest dokonanie rozbiórki, co technicznie uzasadnia przedłożona przez nią opinia. Natomiast skarżący, poza chęcią przeprowadzenia "remontu" obiektu i próbą opracowania na jego zlecenie opinii technicznej, nie wykazał podjęcia efektywnych działań, które zmierzałyby do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy ubocznie dodał, na co również wskazano w przedłożonej ekspertyzie, iż zakres prac niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia obiektu do użytkowania wykroczyłby poza ustawowy zakres robót budowlanych objętych definicją remontu. Z uwagi na stwierdzony zakres zniszczenia elementów konstrukcyjnych (ugięcie dachu, przemieszczenie i pęknięcia ścian), deklarowany remont praktycznie wiązałby się z przebudową obiektu, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Organ podkreślił, że ustalenia wynikające z przeprowadzonych oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej pozwalają na stwierdzenie, że obiekt budowlany nie kwalifikuje się do remontu lub odbudowy, lecz do rozbiórki. Uzasadniając fakt uchylenia decyzji organu I instancji Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego nastąpił upływ czasu, który wymagał reformacji tej decyzji w części dotyczącej terminów, w celu zachowania wymaganego okresu 6 tygodni od momentu doręczenia decyzji. Ponadto art. 67 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji, nakazującej właścicielom obiektu wykonanie w trybie niezwłocznym wygrodzenia dostępu do obiektu oraz umieszczenia na obiekcie tablic ostrzegających o występującym zagrożeniu. Roboty rozbiórkowe winny być bowiem prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane - kierownika rozbiórki, a kierownik ten jest obowiązany odpowiednio zabezpieczyć teren rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku udostępnienia przedmiotowego budynku przez H. Ł. biegłemu w celu sporządzenia opinii, organ podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do udostępniania i korzystania z obiektów budowlanych przez ich współwłaścicieli. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M.Ł., domagając się jej uchylenia, zarzucił naruszenie: - art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, możliwe jest uznanie przedmiotowej nieruchomości za nie nadającą się do remontu, odbudowy lub wykończenia, a w szczególności uznanie braku istnienia obiektywnych i subiektywnych przesłanek przeprowadzenia remontu po stronie skarżącego. Ocenę w tym zakresie należy podjąć w oparciu o kompleksowy materiał dowodowy pozwalający usunąć wątpliwości, - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 10, 77 § 1 i 80 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i prowadzenie postępowania bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu stron. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że ze względu na niekompletność materiału dowodowego polegającą m. in. na braku technicznej ekspertyzy budynku sporządzonej z ramienia skarżącego nietrafnie zakwalifikowano, iż nie ma możliwości przeprowadzenia remontu wskazanego obiektu. Zaznaczył, że ciągle istnieje zamiar dokonania takowych prac, które chce on przeprowadzić w oparciu o profesjonalną opinię dotyczącą stanu technicznego budynku. Jednakże mimo podjętych działań, realnie zmierzających do rozpoczęcia naprawy obiektu H. Ł. uniemożliwiła stworzenie ku temu warunków. Autor skargi wskazał, że H. Ł. bez przeszkód wypełniła nałożony obowiązek. Wywiązanie się przez skarżącego z tego obowiązku okazało się niemożliwe i ograniczyło jego czynny udział w postępowaniu przez to, że H. Ł. nie wpuściła osoby, której powierzył wykonanie ww. ekspertyzy. Zaważyły tutaj czynniki od niego niezależne, chwilowo jedynie - do czasu korzystnego i prawomocnego rozstrzygnięcia - blokujące realizację remontu nieruchomości, co stanowi o ciągle istniejącej przesłance subiektywnej. Niemożność przedstawienia zainicjowanej przez niego ekspertyzy nie pozwoliła na wykazanie obiektywnych podstaw sprzeciwiających się rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2016 r. zatytułowanym odpowiedź na skargę, uczestniczka H. Ł. wniosła o oddalenie skargi zaprzeczając między innymi twierdzeniu skarżącego, aby uczestniczka miała nie wpuścić osoby, której skarżący powierzył wykonanie ekspertyzy na teren nieruchomości, na której znajdował się przedmiotowy budynek. Wyjaśniła też, że budynek, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, został już rozebrany, o czym H. Ł. zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9 lutego 2016 r. W związku z tym, zdaniem uczestniczki postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Na rozprawie sądowej skarżący oświadczył, iż nie wnosił do sądu cywilnego sprawy dotyczącej zarządu wspólną nieruchomością w zakresie, w jakim uniemożliwiono jego ekspertowi wstępu na teren obiektu. Nie wnosił też o udzielenie mu pozwolenia na odbudowę tego obiektu. Potwierdził również fakt rozebrania w całości przedmiotowego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Podstawą materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji był art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę stosownie do § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U.2004.198.2043), właściwy organ: 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; 3) przeprowadza rozprawę. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma w ocenie Sądu wątpliwości, że wskazane czynności zostały przez właściwy organ, tj. PINB dokonane, a będący przedmiotem niniejszego postępowania nieużytkowany budynek gospodarczy z częścią garażową położony w [...] przy ul. [...] nie nadaje się do remontu, gdyż jego katastrofalny stan techniczny wskazuje na to, że powinien on zostać rozebrany. Świadczą o tym przeprowadzone w sprawie dowody tj. dokonane przez pracowników organu I instancji oględziny budynku oraz przedstawiona ekspertyza techniczna wraz z dokumentacją fotograficzną budynku wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Faktu tego nie kwestionuje również współwłaścicielka tego budynku H. Ł. Zaistniały zatem dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku przesłanki obiektywne, pozwalające na orzeczenie nakazu rozbiórki. Podnieść jednak należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie (wyrok NSA II OSK 515/08 z 8 kwietnia 2009 r. dostępny w internetowej bazie orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący wprawdzie deklarował chęć przeprowadzenia remontu, jednak poza tą deklaracją nie podjął żadnych działań zmierzających do tego celu. Podnosił przy tym, że przeprowadzenie remontu zostało mu uniemożliwione przez współwłaścicielkę, która nie wpuściła na teren nieruchomości osoby, której powierzył wykonanie ekspertyzy. W związku z takim twierdzeniem należy zauważyć, że uczestniczka zaprzeczyła jego prawdziwości, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, aby uniemożliwienie wejścia na teren nieruchomości osoby, której powierzył wykonanie ekspertyzy – w ogóle miało miejsce. Ponadto należy przypomnieć, że skarżący jako współwłaściciel nieruchomości nr ewid. [...]w ½ części mógł się przeciwstawić działaniom współwłaścicielki uniemożliwiającym mu podejmowania czynności zarządu wobec ich wspólnego budynku. Pozwalają na to bowiem przepisy kodeksu cywilnego, którego art. 201 stanowi, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Natomiast według art. 199 kc, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zarówno więc w kwestii rzekomo uniemożliwionego dostępu do wspólnej nieruchomości, jak i w sprawie przekraczających zakres zwykłego zarządu budynkiem ewentualnych robót budowlanych polegających na jego przebudowie, M.Ł. mógł żądać rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Tymczasem, jak wynika z jego oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. takich wniosków nie składał mimo upływu blisko roku od wszczęcia niniejszego postępowania. Dlatego nie można podzielić zarzutu skargi, że M.Ł. miał ograniczoną możliwość udziału w postępowaniu oraz że w konsekwencji naruszono w toku postępowania zasadę prawdy obiektywnej i nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu stron. Należy przy tym pamiętać, że mimo zobowiązania przez organ I instancji w trybie art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r., zarówno H. Ł., jak i M.Ł. do przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku, nie było konieczne dla wyjaśnienia stanu tego budynku złożenie dwóch ekspertyz, skoro już jedna z nich w sposób jednoznaczny i wystarczający określiła stan techniczny tego obiektu budowlanego. Należy dalej zauważyć, że ze wspomnianej ekspertyzy technicznej wynika, że zakres prac niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia przedmiotowego obiektu do użytkowania wykracza poza zakres prac objętych remontem, a ewentualna przebudowa tego obiektu jest nieracjonalna z ekonomicznego punktu widzenia. Ewentualne nakłady materiałowe i robocizna przekroczyłyby bowiem zdecydowanie wartość tego obiektu. Ponadto, ze względu na powierzchnię tego budynku przekraczającą 96m2, jego przebudowa wymagałaby uzyskanie pozwolenia (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego). Skarżący jednak o takie pozwolenie nie wystąpił, co wskazuje na to, że jego deklaracje dotyczące zamiaru przeprowadzenia remontu są gołosłowne i podnoszone na potrzeby niniejszej sprawy, a zwłaszcza na użytek toczącej się między stronami sprawy o zniesienie współwłasności przedmiotowego obiektu. W konsekwencji również podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skoro więc zostały w sprawie wykazane wszystkie przewidziane w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego obiektywne i subiektywne przesłanki nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego z częścią garażową, organy nadzoru budowlanego miały podstawy do orzeczenia takiego nakazu. Prawidłowo również organ II instancji zreformował decyzję PINB w części dotyczącej aktualizacji terminu wykonania nałożonego obowiązku oraz wadliwego, gdyż nie mającego oparcia w treści art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nałożenia obowiązku wygrodzenia dostępu do obiektu oraz umieszczenia na obiekcie tablic ostrzegających o występującym zagrożeniu. Roboty rozbiórkowe winny być przeprowadzone pod nadzorem kierownika rozbiórki, który jest obowiązany odpowiednio zabezpieczyć teren rozbiórki. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w piśmie pełnomocnika uczestniczki z dnia 14 kwietnia 2016 r. twierdzenia co do bezprzedmiotowości postępowania wynikłej z dokonanej rozbiórki przedmiotu postępowania należy zauważyć, że dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegająca na zbadaniu w granicach sprawy, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeprowadzana jest co do zasady według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Dlatego Sąd miał podstawy do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji rozbiórkowej. Odnośnie zawartego w piśmie z 14 kwietnia 2016 r., wniosku fachowego pełnomocnika uczestniczki o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, Sąd zwraca uwagę, że przepisy p.p.s.a., ani jakiekolwiek inne nie przewidują zwrotu kosztów postępowania dla uczestnika, nawet w razie oddalenia skargi.