II SA/Ke 116/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i Z. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, c.o. i elektryczną, zlokalizowanego na działce nr 443/3 w miejscowości D., gm. M., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jt. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że Z. i Z. K. w dniu 26 sierpnia 2009 r. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycji dołączając do niego: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany planowanej inwestycji oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] [...] ustalającą na rzecz A. i J. J. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizacji urządzeń budowlanych niezbędnych do użytkowania przedmiotowego budynku zgodnie z przeznaczeniem, w tym bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne, na terenie obejmującym część nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 443/3 w miejscowości D., gm. M., przeniesioną na rzecz Z. i Z. K. decyzją Wójta Gminy z dnia [...]. Analizując przedłożony projekt Wojewoda stwierdził, że spełnia on wymagania wynikające ze wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: 1. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 2. warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 3. obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Po przeanalizowaniu wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ stwierdził, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi, w tym z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, zacienienia budynku na działce sąsiedniej, odprowadzania wód opadowych, usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, ustawienia pojemników na nieczystości stałe. Ponadto przedmiotowy projekt został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych. Spełnione również zostały wymogi art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, gdyż projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zapewnienie gestorów sieci odnośnie dostawy mediów oraz zapewnienie dotyczące przygotowania go przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestorzy okazali ponadto zgodę A. J. na cesję warunków przyłączeniowych ich budynku do sieci wod. – kan. i elektroenergetycznej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że projektowany budynek posiada dach symetryczny czterospadowy o nachyleniu połaci dachowej 30º, a budynek ma zapewniony dostęp do drogi powiatowej poprzez istniejący zjazd. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że odprowadzenie ścieków ma następować zgodnie z warunkami wydanymi przez gestora sieci do projektowanej kanalizacji sanitarnej msc. D.-., gm. M., na którą została wydana przez Starostę decyzja z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Ponieważ powyższe ustalenia wskazywały na to, że inwestor spełnił wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, organ stwierdził, że nie było podstaw do odmowy wydania żądanego pozwolenia. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zależy bowiem od uznania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze na tę decyzję P. S. zarzucił, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje możliwość realizacji zbiornika na ścieki sanitarne. Natomiast projekt budowlany będący załącznikiem do wniosku nie uwzględnia budowy takiego zbiornika. Zatem uzasadnienie organu II instancji, że ścieki sanitarne będą odprowadzane do kanału sanitarnego, na budowę którego zostało wydane prawomocne pozwolenie na budowę, jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Zaznaczył, że prawomocne pozwolenie na budowę nie jest równoznaczne z faktyczną budową kanału. Skarżący zarzucił również, że w zakresie szczegółowego zagospodarowania działki decyzja o warunkach zabudowy jednoznacznie nakazuje, aby udział powierzchni biologicznie czynnej wynosił nie mniej niż 70% powierzchni działki objętej decyzją. Po analizie projektu zagospodarowania terenu Wojewoda szczegółowo wyliczył, że w przypadku przedmiotowej działki powierzchnia czynna biologicznie stanowi 50% i nie wiedzieć czemu stwierdził, że jest to więcej niż 70% przez co warunek został spełniony. Ponieważ zgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy należy pozostawić 70, a nie 50% tej powierzchni, również w tym przypadku wymagania decyzji o warunkach zabudowy nie zostały spełnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie przyczyny w niej wskazane spowodowały jej uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 w/w ustawy). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m. in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe sprawdzenie jest obligatoryjne i odnosi się do wszystkich elementów projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy, zarówno w aspekcie techniczno-budowlanym jak i przestrzennym. Brak sprawdzenia tych elementów lub choćby tylko sprawdzenie niedbałe skutkuje wadliwością wydanej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa. By uczynić zadość wymaganiom art. 35 ustawy Prawo budowlane organ musi dysponować decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588 z 2003r.) decyzja o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej. Nadto załącznikiem do tej decyzji jest poprzedzająca wydanie tej decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która również zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa powyższy załącznik stanowi integralną część decyzji i jej niezbędny składnik w rozumieniu art. 107 § 2 kpa, a jego brak skutkuje tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Łd 773/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie II SA/Bk 808/07). Tymczasem w aktach sprawy znajduje się tylko tekstowa część decyzji o warunkach zabudowy i załącznik graficzny. Brakuje załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego, wydając zaskarżoną decyzję organ nie dysponował kompletną decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym nie mógł wiarygodnie sprawdzić zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami. Potrzeba sprawdzenia tej zgodności w niniejszej sprawie stała się tym bardziej potrzebna, że część decyzji o warunkach zabudowy, na której oparł się organ budzi wątpliwości co do swej treści. W projekcie budowlanym załączonym do akt administracyjnych sprawy znajduje się część tekstowa decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...], znak: [...] z której wynika, że udział powierzchni biologicznej czynnej określony został na nie mniej niż 50 % powierzchni działki objętej decyzją. Tymczasem skarżący, na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. stwierdził, że posiada tę samą decyzję Wójta Gminy, w której jednak udział powierzchni biologicznie czynnej został określony na 70 %. Następnie w dniu 17 maja 2010 r. skarżący dołączył do akt sprawy decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...], znak: [...], w której istotnie udział powierzchni biologicznie czynnej został określony na 70 %. Okoliczność ta musi budzić wątpliwości co do rzeczywistej treści decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tak istotnej kwestii jak wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki. Przy czym, przedmiotowa kwestia ma o tyle kluczowe znaczenie, że wynikający z projektu budowlanego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 50,00% i jeśli wymagany udział tej powierzchni określony w decyzji o warunkach zabudowy wynosiłby 70, a nie 50%, to przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełniałby prawnych wymogów i nie podlegałby zatwierdzeniu. Brak wymaganych prawem elementów składowych decyzji i związane z tym brakiem niewyjaśnienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rzeczywistej treści decyzji o warunkach zabudowy determinującej możliwość zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, c.o. i elektryczną, zlokalizowanego na działce nr 443/3 w miejscowości D., gm. M., świadczy niewątpliwie o naruszeniu przez organ powołanego wyżej § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organ naruszył również przepis art. 7 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe uchybienia przepisów postępowania, jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. Punkt II wyroku wydano w oparciu o art. 152 tej ustawy. Sąd nie odniósł się do drugiego zarzutu skargi, ponieważ ze względu na rozstrzygnięcie, na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Dopiero bowiem ustalenie rzeczywistej treści decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości pozwoli organowi na ocenę przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego również z punktu widzenia zarzutów przedstawionych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda wyda stosowne rozstrzygnięcie opierając się na kompletnej i jednoznacznej w treści decyzji o warunkach zabudowy, zaopatrzonej w część graficzną i załącznik w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wyjaśni też powstałe wątpliwości, co do warunków określonych w tekstowej części decyzji dotyczącej udziału powierzchni biologicznie czynnej działki.