II SA/Ke 1165/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. B. i C. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz A. B. i C. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. i B. C., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...], o wstrzymaniu wykonalności decyzji Starosty z dnia [...], w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, energii elektrycznej na działce nr ewid. [...]położonej przy ul. J.w Starachowicach dla A. i .B. C.. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda, powołując się na treść art. 152 § 1 kpa, wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy organu I instancji Starosta postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2019 r. wznowił na wniosek D. i E. F. postępowanie zakończone wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. A. i E. F. wraz z F. F. są właścicielami działki nr ewid. B. Jak wynika w projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Nr 625/18 z dnia 12 września 2018 r. dojazd do nieruchomości będzie się odbywał z drogi gminnej ul. J.przez działkę nr ewid. [...]- będącą własnością Gminy Starachowice oraz przez ww. działkę nr ewid. B - będącą własnością państwa F.. Z treści wniosku D. i E. F. o wznowienie postępowania wynika, że wnioskodawcy nigdy nie zawierali jakiejkolwiek umowy dotyczącej ustanowienia służebności drogowej na rzecz A. i .B. C. . W związku z powyższym działka nr ewid. [...]objęta zamierzeniem budowlanym A. i .B. C. nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. brak jest zgody na prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. B. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, iż w takim stanie rzeczy należy wstrzymać wykonanie decyzji Starosty , gdyż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że ustanowienie służebności drogi koniecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu. Istotą zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle (brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwić zakończenie sprawy co do jej istoty), a nie tylko determinować kierunek decyzji wydawanej przez organ - np. czy będzie korzystna czy niekorzystna dla strony. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli A. i B. C. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 152 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 145 kpa poprzez przyjęcie, iż w sprawie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty z dnia [...], w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy wskazywana przez organ okoliczność (brak dostępu do drogi publicznej) nie mieści się w katalogu przesłanek wznowienia postępowania oraz uznanie, że znajduje on zastosowanie pomimo, iż w sprawie w pierwszej kolejności zastosowanie powinien znaleźć art. 97 § 1 pkt 4 kpa, b) art. 7, 77 kpa poprzez brak dostatecznego zbadania okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla sprawy, c) art. 16 kpa poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy i wstrzymanie wykonalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku przepisanych prawem przesłanek, d) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji braku przesłanek to uzasadniających, e) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne, podczas gdy przed Sądem Rejonowym, I Wydział Cywilny toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej polegającej m.in. na prawie przejścia i przejazdu przez nieruchomość położoną w [...]należącą do E. F., H. F., F. F., od rozstrzygnięcia którego obecnie uzależniony jest dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej. Mając powyższe zarzuty na uwadze, na podstawie art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji - w całości, 2) zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ocenie skarżących wskazanej przez organ okoliczności w postaci braku dostępu do drogi publicznej nie można zaliczyć do katalogu przesłanek wznowienia postępowania wyliczonych enumeratywnie w art. 145 kpa. Wobec tego, nie może ona uprawdopodabniać uchylania decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż nie może stanowić jego podstawy. Należy zaznaczyć przy tym, że interpretacja art. 152 § 1 kpa winna mieć charakter ścieśniający. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być przy tym oparta na materiale dowodowym, nawiązując do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Tego wszystkiego w zaskarżonym postanowieniu brak. W rezultacie zaskarżone postanowienie uznać należy za podjęte zbyt pochopnie, nieoparte na udokumentowanych materiałach dowodowych, a w konsekwencji naruszające zasadę trwałości decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie zdaniem skarżących nie może również umknąć uwadze fakt, iż działka należąca do inwestorów w chwili zakupu nieruchomości przez skarżących miała dostęp do drogi publicznej. Tego dostępu pozbawiła skarżących dopiero decyzja Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r. Co jednak ważne, działka państwa F. nr B nadal nosi oznaczenie "TP" - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych – i stanowi przedłużenie ul. [...]. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z nieruchomości przez skarżących w jakikolwiek sposób, wobec czego rozstrzygnięcie postępowania cywilnego przed Sądem Rejonowym w Starachowicach o ustanowienie służebności drogi koniecznej stanowi istotne zagadnienie wstępne. Co więcej, uwzględnienie wniosku o ustanowienie służebności nawet w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na skutek wznowienia postępowania, spowoduje wydanie tożsamej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, podobnie jak postanowienie organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem obu tych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Art. 151 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odczytując łącznie oba te przepisy trzeba stwierdzić, że orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa organ winien ocenić prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co może nastąpić na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa. Organ winien zatem ocenić prawdopodobieństwo zaistnienia którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w tych przepisach. Jak się przy tym podnosi, do zastosowania art. 152 kpa wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 418/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 776/19). Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach z 4 października 2013 r., II SA/Ke 612/13, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2019, kom. do art. 152 kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2019 r. na wniosek A. F. i E. F., a wznowienie to nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. z uwagi na fakt, że ww. jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Organ I instancji uzasadniając postanowienie o wstrzymaniu na podstawie art. 152 § 1 kpa wykonania decyzji Starosty z dnia 12 września 2018 r. podniósł, że: "Ze względu na brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanki wznowienia – ustalenie, że sąsiad rzeczywiście powinien być stroną postępowania) zasadne wydaje się wstrzymanie wykonania decyzji (...)". Organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji co do zasadności wstrzymania, nie wskazał w ogóle na żadną przesłankę z art. 145 § 1 kpa, która mogłaby mieć w sprawie zastosowanie, podnosząc jedynie w sposób ogólny, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i odwołując się do faktu, że jak wynika z projektu budowlanego dojazd do nieruchomości, na której znajduje się projektowany budynek, będzie się odbywał z drogi gminnej m.in. przez działkę wnioskodawców, a z treści ich wniosku o wznowienie postępowania wynika, że nigdy nie zawierali jakiejkolwiek umowy dotyczącej ustanowienia służebności drogowej na rzecz A. i .B. C. . W związku z powyższym – jak stwierdził organ – działka nr ewid. [...]objęta zamierzeniem budowlanym A. i .B. C. nie posiada dostępu do drogi publicznej. Po pierwsze organ nie odniósł tych okoliczności do żadnej z podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa i nie przeanalizował ich pod kątem prawdopodobieństwa zaistnienia takiej podstawy. Można jedynie domniemywać, że mogło tu chodzić o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, która jednak przewiduje także dalsze wymogi (mają to być m.in. istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Organy natomiast (zwłaszcza organ odwoławczy) w zasadzie całkowicie zignorowały przesłankę, która była podstawą wznowienia postępowania, tj. przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie sposób ustalić, czy uznały, że jej spełnienie jest oczywiste (tak zdaje się wynikać z postanowienia organu I instancji), czy że jej wykazywanie jest zbędne wobec faktu, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1196 ze zm.), dalej "u.P.b.", stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który to obszar należy rozumieć (art. 3 pkt 20 u.P.b.) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Samo zatem legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszym przypadku trzeba zwrócić uwagę – w kontekście przesłanki ograniczenia w zagospodarowaniu, o czym mowa w powołanym art. 3 pkt 20 u.P.b. – że działka o nr B jest przeznaczona, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. Ponadto trzeba podkreślić, że, jak wyżej podniesiono, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej nie tylko powinna nawiązywać do przesłanki wznowienia postępowania, ale także winna być wyczerpująca i oparta na materiale dowodowym – przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją. Tymczasem nadesłany przez organy materiał dowodowy jest wyjątkowo ograniczony, nie obejmuje przede wszystkim akt postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 12 września 2018 r. Organy w swych rozstrzygnięciach nawiązują co prawda do projektu budowlanego (zatwierdzonego tą decyzją), jednak brak go w nadesłanym materiale, co nie pozwala na weryfikację stanowiska organów. Podkreślenia wymaga, że jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. W niniejszym przypadku w istocie nie można ustalić – bo nie pozwala na to w szczególności zawartość nadesłanych materiałów, ale także treść wydanych rozstrzygnięć – czy i na ile wspomniany projekt budowlany, a także pozostała część ww. akt, podlegały rzeczywistej analizie przy wydawaniu postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, zwłaszcza przez organ odwoławczy – w aspekcie prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wskazane wyżej uchybienia o charakterze proceduralnym, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, powodowały konieczność uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c Ppsa i art. 135 Ppsa postanowień organów obu instancji, dezaktualizując jednocześnie konieczność odnoszenia się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa (trudno byłoby zresztą zarzut ten oceniać w postępowaniu o charakterze wpadkowym, jakim jest postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa). Rozpoznając sprawę ponownie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organ I instancji wyeliminuje wskazane wyżej uchybienia i wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami ustawowymi. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa.