II SA/Ke 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta Skarżysko - Kamienna z dnia 28 grudnia 2005 r. nr XXXII/97/2005 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą z dnia 28 grudnia 2005 r., nr XXXII/97/2005, Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Skarżysko-Kamienna, stanowiący załącznik nr 1 do ww. uchwały. W § 5 ust. 2 regulaminu określono, że odbiorca korzystający z usług Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zobowiązany jest zapewnić realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. W § 21 ust. 2 określono zaś, że realizację budowy przyłącza do sieci wodociągowej, przyłącza do sieci kanalizacyjnej, budowy studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W dniu 9 stycznia 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Skarżysku-Kamiennej wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) poprzez zawarcie zapisów § 5 ust. 2 i § 21 ust. 2 regulaminu (wyżej przytoczonych) – bez uprawnienia ustawowego. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 2 i § 21 ust. 2. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że żaden przepis w polskim systemie prawnym nie daje gminie uprawnienia do obciążania właściciela nieruchomości obowiązkiem wybudowania z własnych środków urządzeń, o których mowa w ww. przepisach regulaminu. Uprawnienia takiego nie daje ani art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Ten ostatni przepis zawiera co prawda katalog problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ale nie uprawnia do nakładania obowiązków związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych na własny koszt. Na poparcie tego stanowiska Prokurator przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r., sygn. III CZP 79/07. Podsumowując, Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek gminy polegający na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy rozpatrywać w kontekście art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa stwierdził, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne stanowią własność odbiorcy usług, który je wybudował na własny koszt. Po przyłączeniu odbiorca usług, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), ponieważ przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis art. 15 ust. 4 ww. ustawy odsyła wprost do regulaminu, który określa warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, przy czym nie określa, co powinno znajdować się w takim regulaminie i jakie ewentualnie opłaty mogą być tym regulaminem nałożone na odbiorcę. Zdaniem organu wniesienie opłaty jest właśnie jednym z tych "warunków". Ponadto, zaskarżone przepisy uchwały nie ustanawiają wprost obowiązku ponoszenia opłaty, a jedynie wskazują, że przyłączenie następuje na koszt odbiorcy usług – zgodnie z zapisem ustawowym. Dalej organ stwierdził, że brzmienie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) wskazuje na otwarty katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie. Prawa i obowiązki wymienione w pkt 1-9 tej regulacji wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Na koniec organ wyjaśnił, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano i nie wprowadzono opłat za przyłączenie do sieci. Informację o pobieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opłatach zawiera pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Skarżysku-Kamiennej. Znaczny upływ czasu spowodował zaś powstanie nieodwracalnych skutków prawnych i nie można różnicować sytuacji prawnej mieszkańców tej samej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi obecnie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej jako "u.z.w.", a w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – art. 19 ust. 1 ustawy (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prokurator formułując skargę pominął treść przepisu art. 15 ust. 2 u.z.w., zgodnie z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przepis ten odpowiada treścią zapisowi § 21 ust. 2 regulaminu. Trzeba zaś zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. warunki przyłączania do sieci. Właśnie w Rozdziale V analizowanego regulaminu, zatytułowanego "Warunki przyłączenia do sieci", znalazł się kwestionowany zapis § 21 ust. 2. Co więcej, w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. III SZP 2/16, Sąd Najwyższy stwierdził, że przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.w. jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej, zaś przyłączem wodociągowym w rozumieniu art. 2 pkt 6 w/w ustawy jest przewód łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług na całej swojej długości. Przedmiotowy zapis zawarty w § 21 ust. 2 regulaminu koresponduje zatem z treścią powyższej uchwały. Z powyższych powodów brak jest podstaw do przyjęcia, aby zapis ten został sformułowany w regulaminie bez upoważnienia ustawowego. Obowiązki określone w § 21 ust. 2 regulaminu wynikają z odrębnych przepisów prawa. Przyjąć więc należy, że Rada Miasta powtórzyła te zapisy w tekście uchwały jedynie w celach informacyjnych. W kwestionowanych zapisach § 21 ust. 2 regulaminu nie sposób dopatrzeć się modyfikacji regulacji wynikających z przepisów odrębnych. Nie zachodzi więc niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji sformułowania ustawodawcy w kontekście tekstu aktu prawa miejscowego. Samo powtórzenie zapisów przewidzianych w obowiązujących przepisach odrębnych jest wprawdzie zabiegiem zbędnym, jednak nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji nie prowadzi do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2500/14). Odmiennie w ocenie Sądu należy ocenić regulację zawartą w § 5 ust. 2 regulaminu, gdzie stwierdzono, że odbiorca korzystający z usług Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zobowiązany jest zapewnić realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Tak sformułowany zapis nie znajduje podstawy prawnej w żadnym przepisie ustawy. W szczególności wykracza on bowiem poza treść normatywną powoływanego wyżej art. 15 ust. 2 u.z.w. Przepis ten stanowi bowiem, że "osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci" zapewnia na własny koszt realizację budowy (...). W § 5 ust. 2 regulaminu mowa jest zaś po pierwsze nie o osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci, ale o odbiorcy korzystającym z usług przedsiębiorstwa, co w sposób nieuprawniony poszerza katalog osób zapewniających koszt realizacji budowy (zgodnie z definicją zawartą w regulaminie odbiorcą usług jest osoba już korzystająca z usług na podstawie pisemnej umowy). Po drugie zgodnie z w/w zapisem regulaminu odbiorca zobowiązany jest zapewnić realizację budowy przyłącza do sieci, co także nie odpowiada dyspozycji art. 15 ust. 2 ustawy, gdzie nie nakłada się wprost "zobowiązania" realizacji budowy. Kwestionowany zapis nie znajduje także oparcia w innych przepisach ustawy. W szczególności czym innym jest obowiązek przewidziany w art. 5 ust. 2 u.z.w., zgodnie z którym jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Chodzi tu bowiem o zapewnienie niezawodnego działania instalacji i przyłączy już istniejących, a nie o realizację ich budowy – jak stanowi § 5 ust. 2 regulaminu. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały organ wskazał art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 u.z.w. Pierwszy ze wskazanych przepisów kwalifikuje do wyłącznej właściwości rady gminy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Samodzielnie przepis ten nie może więc stanowić delegacji do stanowienia prawa. Z kolei przepis art. 19 u.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w ust. 1 przewidywał, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do nałożenia na podmioty korzystające z usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (odbiorców usług) obowiązku zapewnienia realizacji budowy przyłącza do sieci, studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego, czy też urządzenia pomiarowego. W szczególności skoro w zapisie § 5 ust. 2 regulaminu mowa jest o "odbiorcy" usług to nie można tu znaleźć odniesienia do "warunków przyłączania do sieci". Regulacja ta znajduje się zresztą w zupełnie innym rozdziale regulaminu. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Nałożenie na odbiorcę usług obowiązku zapewnienia realizacji budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego (§ 5 ust. 2 regulaminu), nastąpiło zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), ściśle określającej zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w uchwale rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta wbrew twierdzeniom organu ma charakter wyczerpujący, a nie otwarty. Ustawodawca posłużył się tu sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W konsekwencji, odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a także konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 2 regulaminu na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, a w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.