II SA/Ke 117/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej PINB) z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, PINB nałożył na inwestora i właściciela T. K., obowiązek wykonania w terminie do dnia 30.11.2020 r. określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ewid. [...], tj. zlikwidowania odprowadzenia wód opadowych z południowej połaci dwuspadowego dachu, do cieku wodnego, znajdującego się na sąsiedniej posesji przy [...] i wykonanie odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony. Decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymał w mocy ww. decyzję. Zgłoszenie przez T. K. wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji z dnia [...]r. wraz ze zdjęciami, mającymi potwierdzić to zgłoszenie, ustalenia PINB w [...] dokonane podczas przeprowadzonej w dniu 2.03.2021 r. kontroli na nieruchomości oraz oświadczenia uczestników kontroli, były podstawą do przesłania zobowiązanemu – przez działającego jako wierzyciel PINB – upomnienia z dnia 9.03.2021 r., którym wezwano T. K. do wykonania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji WINB z dnia 19.08.2020 r. z pouczeniem, że w przypadku niewykonania tego obowiązku zostanie wszczęte wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne w administracji, po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Pismem z dnia 25.03.2021 r. PINB poinformował T. K., że jego oświadczenie o tym, iż wody opadowe z południowej połaci dachu odprowadzane są na własny teren nieutwardzony, nie jest kompletne, gdyż nałożony obowiązek polegał nie tylko na odprowadzeniu wód opadowych na własny teren nieutwardzony, ale także na zlikwidowaniu odprowadzenia wód opadowych z południowej połaci dwuspadowego dachu do cieku wodnego znajdującego się na sąsiedniej posesji. W rezultacie należało także zlikwidować, zamurować otwór w cokole ogrodzenia, przez który te wody opadowe przepływały i zlikwidować, usunąć z gruntu rury, którymi wody opadowe były kierowane do cieku wodnego – co nie zostało przez zobowiązanego wykonane. PINB poinformował w konsekwencji, że oczekuje informacji w sprawie całkowitego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Mając na uwadze powyższe, tytułem wykonawczym nr 1/2021 z dnia 20.07.2021 r., wystawionym dla T. K. (doręczonym zobowiązanemu w dniu 21.07.2021 r.), PINB, działając jako organ egzekucyjny, wszczął w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia 17.09.2021 r. PINB nałożył na T. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 zł, z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczego tj. wykonania w terminie do dnia 30.11.2021 r. określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj.: zlikwidowania odprowadzenia wód opadowych z południowej połaci dwuspadowego dachu, do cieku wodnego, znajdującego się na sąsiedniej posesji przy [...]. Postanowieniem z dnia 29.10.2021 r. WINB, po rozpatrzeniu zażalenia T. K., uchylił w całości ww. postanowienie z dnia 17.09.2021 r. i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 20.07.2021 r. nr 1/2021, ze względu na jego błędy formalne. Tytułem wykonawczym z dnia 23.11.2021 r. nr 1/2021, wystawionym dla T. K., PINB ponownie wszczął w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne. W ustawowym terminie T. K. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Postanowieniem PINB z dnia 8.12.2021 r., działając na podstawie art. 34 § 1, art. 34 § 2 pkt 1, art. 59 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427), zwanej dalej u.p.e.a., oddalił zgłoszone przez T. K. zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr 1/2021, wystawionego przez PINB oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na ww. postanowienie T. K. wniósł o jego zmianę, umorzenie oraz wstrzymanie postępowanie egzekucyjnego, podnosząc zarzuty: - błędnego zastosowania przepisu art. 33 § 2 pkt 1 i § 2 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; - naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń bez podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenie bez jakiejkolwiek podstawy, że jego obowiązkiem jest zamurowanie otworu w cokole ogrodzenia oraz usunięcie z jego gruntu zamkniętych (nieaktywnych) rur, podczas gdy taki obowiązek nigdy nie został nałożony jakąkolwiek decyzją; - wadliwego zastosowania art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zarzuty zostały wniesione w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i obowiązek taki spoczywał na organie. W uzasadnieniu odwołujący się, podkreślając że nałożony obowiązek został wykonany, podniósł że w żadnej części decyzji z dnia [...] r. nie było mowy o likwidacji, zamurowaniu otworu w cokole ogrodzenia oraz usunięciu z gruntu rur. Organ II instancji, wydając opisane na wstępie postanowienie, dokonał oceny zgłoszonych zarzutów – przez pryzmat art. 33 § 2 u.p.e.a. – co do tego, że obowiązkiem skarżącego jest zamurowanie otworu w cokole ogrodzenia oraz usunięcie z jego gruntu zamkniętych (nieaktywnych) rur, podczas gdy taki obowiązek nigdy nie został na niego nałożony jakąkolwiek decyzją, co odpowiadałoby przepisom art. 33 § 2 pkt 1 i § 2 pkt 2 ppkt a u.p.e.a. W tym zakresie WINB stwierdził, że podniesiona argumentacja nie znajduje potwierdzenia w dokumentach. Obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia [...] r. zawarty jest bowiem w wydanym w dniu 23.11.2021 r. tytule wykonawczym i nadal istnieje. Natomiast problemem dla zobowiązanego jest interpretacja tego obowiązku, gdyż – jego zdaniem – samo założenie na rury spustowe kolanek i przekierowanie wody na własną działkę oraz włożenie do pozostawionej w ziemi rury styropianu bez likwidacji tej rury i zamurowania otworu w cokole ogrodzenia stanowi wykonanie obowiązku. Tymczasem, w ocenie organu, tak dotychczas wykonany obowiązek nie daje gwarancji, że faktycznie doszło do trwałego uniemożliwienia korzystania z pozostawionych w podłożu rur z wylotem do cieku – a przez to do zlikwidowania odprowadzenia wód opadowych z dachu do cieku wodnego. Likwidacja samowoli budowlanej jest bowiem odwrotnością jej wykonania, a zatem usunięcie z gruntu zamkniętych (nieaktywnych) rur i dopiero zamurowanie otworu w cokole ogrodzenia będzie odpowiadało skutecznej likwidacji odprowadzenia wód opadowych z dachu do cieku wodnego, a nie – jak uważa zobowiązany – że jest to dodatkowy obowiązek który nigdy nie został na niego nałożony jakąkolwiek decyzją. Jednocześnie organ stwierdził, że brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zawiadomienia organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu przez organ I instancji w sytuacji wniesienia zarzutów w terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego (art. 35 § 1 u.p.e.a.) stanowi uchybienie przepisom postępowania egzekucyjnego, ale nie ma istotnego wpływu na ocenę bezzasadności zarzutu. Ponadto, organ I instancji jest obecnie zarówno organem egzekucyjnym jak i wierzycielem. Z kolei przeprowadzone na gruncie niniejszej sprawy badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wykazało, że spełnione zostały przesłanki co do prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł T. K., zarzucając postanowieniu WINB: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 15 K.p.a. poprzez niedokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, niezbadanie tej sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób niezgodny z prawem, w tym brak jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń bez podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenie bez jakiejkolwiek podstawy, że obowiązkiem skarżącego jest zamurowanie otworu w cokole ogrodzenia oraz usunięcie z jego gruntu zamkniętych (nieaktywnych) rur - podczas gdy taki obowiązek nigdy nie został nań nałożony jakąkolwiek decyzją; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB, ewentualnie o jego uchylenie w całości, o umorzenie postępowania organu I instancji wszczętego ww. tytułem wykonawczym oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia WINB, którym organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB oddalające zarzuty T. K. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr 1/2021 i odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Bezspornym było, że decyzja nakładająca obowiązek podlegający egzekucji istnieje w obrocie prawnym i jest ostateczna. Zgłoszony przez skarżącego w piśmie z dnia 29.11.2021 r. zarzut opierał się na treści art. 33 § 2 pkt 1 i § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. i zmierzał do wykazania nieistnienia obowiązku, który – jak twierdził – został przez niego w całości wykonany, zaś oczekiwanie wykonania przez organ dalszych czynności, polegających na usunięciu rur i zamurowaniu otworu w cokole ogrodzenia, wykracza poza treść obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, i nałożono nią na T. K. "obowiązek wykonania w terminie do dnia 30.11.2020 r. określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ewid. [...], tj.: zlikwidowania odprowadzenia wód opadowych z południowej połaci, dwuspadowego dachu, do cieku wodnego, znajdującego się na sąsiedniej posesji przy [...] i wykonanie odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony". Jak wynika z dokonanych przez PINB ustaleń (na podstawie protokołu kontroli z 2.03.2021 r., oświadczenia skarżącego oraz zgromadzonej dokumentacji fotograficznej) T. K. wykonując obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. odłączył rury spustowe od plastikowych rur biegnących w gruncie i pod tarasem ziemnym, przy czym rury zostały zaślepione, a rury spustowe z dachu zostały zakończone kolankami, które powodują ukierunkowanie wody na jego nieruchomość. W ten sposób – jak twierdzi – odprowadził wody opadowe z połaci dachu od strony południowej budynku na nieutwardzony teren jego własnej nieruchomości. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów co do tego, iż tak wykonane czynności nie doprowadziły do wykonania całości obowiązku nałożonego decyzją z dnia 16.07.2021 r. Obejmował on bowiem nie tylko wykonanie odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, ale także likwidację odprowadzenia wód opadowych z południowej połaci dachu do cieku wodnego, znajdującego się na sąsiedniej posesji przy [...] (użyto tutaj spójnika "i" oznaczającego koniunkcję). Nie ulega zaś wątpliwości, że tego elementu obowiązku skarżący nie wykonał. W gruncie pozostały bowiem rury, którymi wody były odprowadzane do cieku wodnego na sąsiedniej posesji, a co więcej nie został zamurowany otwór w cokole ogrodzenia. Rację ma organ odwoławczy, że tak wykonane roboty nie dają gwarancji, że faktycznie doszło do trwałego uniemożliwienia korzystania z pozostawionych w podłożu rur z wylotem do cieku, a przez to likwidacji odprowadzenia wód opadowych z dachu do cieku wodnego, co stanowiło istotę obowiązku określonego w decyzji z [...] r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że likwidacja otworu w cokole ogrodzenia i usunięcie z gruntu rur, którymi wody opadowe były kierowane do cieku wodnego, stanowi nowy, dodatkowy obowiązek, nieobjęty rozstrzygnięciem ostatecznej decyzji z [...] r. Zarówno rury w gruncie, jak i ich zakończenie otworem w cokole ogrodzenia, stanowiły istotny element "odprowadzenia wód opadowych" z dachu budynku do cieku wodnego, które to odprowadzenie miało zostać zlikwidowane, co jasno wynika z treści ww. decyzji. A skoro tak, to niewątpliwym jest, że pełne wykonanie obowiązku wymagało likwidacji tych elementów. Konsekwentnie w wystawionym tytule wykonawczym ograniczono treść obowiązku wyłącznie do tej jego części, która nie została jak dotąd wykonana. Prawidłowo organy oceniły, że w tym zakresie brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Tak więc jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Natomiast adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych prawem środków. Wobec niewykonania obowiązku organ był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanego obowiązku nią nałożonego. Podkreślić również należy, że kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Jak wskazuje art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 1.12.2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18, wyrok WSA w Warszawie z 28.09.2021 r., sygn. VII SA/Wa 888/21). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.