II SA/Ke 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu Opatowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 stycznia 2018 r. znak: PNK.I.4130.3.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania na stanowisko dyrektora domu pomocy społecznej oddala skargę. Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 stycznia 2018 r., znak: PNK.I.4130.3.2018, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2017.1868), stwierdził nieważność uchwały nr 93.66.2017 Zarządu Powiatu w Opatowie z 25 sierpnia 2017 r., w sprawie powołania na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Czachowie. W uzasadnieniu organ podał, że z wyjaśnień zawartych w piśmie Starosty Opatowskiego z 13 grudnia 2017 r. wynika, że komisja rekrutacyjna powołana w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Czachowie stwierdziła, że M.G. spełnia wszystkie wymogi wskazane w ogłoszeniu dotyczącym tego konkursu m.in. z uwagi na to, że na staż jego pracy składa się przeszło 5-letnia współpraca na rzecz pomocy społecznej, czy też prowadzenie przez organizację pozarządową warsztatu terapii zajęciowej, co potwierdza zaświadczenie Stowarzyszenia Akademia Pomysłu w Bidzinach oraz oświadczenie M. G., że poświęcał on na rzecz realizacji celów statutowych ok. 20 godzin tygodniowo. Ponadto wskazano, że przedmiotowe Stowarzyszenie w statucie ma zawarte szereg celów, w tym aktywizację społeczno-gospodarczą osób niepełnosprawnych oraz zagrożonych wykluczeniem społecznym, organizację i prowadzenie domów pomocy społecznej, warsztatów terapii zajęciowej, poradni psychologiczno-pedagogicznych, ośrodków edukacyjnych, rehabilitacyjnych i wychowawczych, organizację i prowadzenie placówek wychowawczych, opiekuńczo wychowawczych, oświatowo-wychowawczych, organizowanie i wspieranie akcji dobroczynnych i charytatywnych. Dalej organ zauważył, że z dokumentacji dołączonej do powyższego pisma wynika, że M.G. w latach 2009-2016 pełnił funkcję prezesa Stowarzyszenia Akademia Pomysłu, natomiast jego akta osobowe, jak też kopie załączonych dyplomów wskazują, że posiada on wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku finanse i bankowość oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej potwierdzoną dyplomem. Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym - Rejestrze Stowarzyszeń wynika natomiast, że na 15 celów działania Stowarzyszenia Akademia Pomysłu jedynie 3 lub 4 mogą być uznane za działania związane z pomocą społeczną, gdyż pozostałe dotyczą działalności w innych dziedzinach. Zdaniem organu art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazuje, że zawarty w nim wymóg dotyczy 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, nie zaś doświadczenia w pracy w zakresie pomocy społecznej. Pełnienie funkcji prezesa stowarzyszenia mającego wymienione w zadaniach także organizację i prowadzenie domów pomocy społecznej, samo w sobie nie jest wystarczającą przesłanką do uznania tego warunku za spełniony. Powyższe może mieć miejsce w sytuacjach, gdy określona osoba faktycznie wykonuje pracę w rozmiarze i zakresie odpowiadającym pracy wykonywanej na podstawie umowy o pracę zawartej z jednostką organizacyjną pomocy społecznej, jednakże na innej podstawie prawnej. Przedstawiona dokumentacja nie daje podstaw do uznania, że w tej sprawie tak określone wymagania zostały spełnione. M.G. ma wykształcenie wyższe o kierunku finanse i bankowość, zaś specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej uzyskał dopiero w 2016 r. Z akt osobowych wynika, że w okresie pełnienia funkcji prezesa pracował zawodowo na stanowiskach starszego księgowego i asystenta projektu w placówkach oświatowych, w świetle czego trudno uznać, że jego aktywność w ramach Stowarzyszenia w tym samym czasie może być uznana za pracę w jednostkach pomocy społecznej w wyżej wskazanych ramach. Złożone kopie oświadczenia i zaświadczenia datowane na 31 lipca 2017 r. zawierające stwierdzenia dotyczące poświęcania na rzecz Stowarzyszenia ok. 20 godzin tygodniowo, nie mają wpływu na powyższą ocenę w sytuacji, gdy nie wynika z nich jakiej dziedziny działalności prowadzonej przez Stowarzyszenie ona dotyczyła oraz na czym konkretnie polegały podejmowane przez niego czynności i jaki był ich związek z pomocą społeczną. Nadesłana kopia świadectwa pracy z 1 września 2017 roku potwierdza, że M.G. w okresie od 18.04.2016 r. do 31.08.2017 r. pełnił obowiązki dyrektora DPS, jednak okres ten był krótszy niż 3 lata. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia Powiat Opatowski zarzucił naruszenie: art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że pełnienie obowiązków Prezesa w Stowarzyszeniu nie spełnia warunku posiadania odpowiedniego doświadczenia wymaganego w tym przepisie. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że M.G. posiada 3 letnie doświadczenie w pomocy społecznej gdyż od kwietnia 2009 r. był prezesem zarządu organizacji pozarządowej, której jednym z głównych celów działalności jest organizacja i prowadzenie domów pomocy społecznej, a także prowadzenie terapii zajęciowej dla osób niepełnosprawnych. Na rzecz realizacji wskazanych celów poświęcał on, jak wynika z jego oświadczenia, 20 godzin tygodniowo. Skarżący zwrócił uwagę, że działania świadczone przez M.G. na rzecz Stowarzyszenia następowały w formie prawnie uregulowanej, gdyż powołanie go na funkcję prezesa nastąpiło w zgodzie ze statutem Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podniósł, że skoro ustawa zawiera wymóg dotyczący stażu pracy, to ocena komisji rekrutacyjnej co do wykazania się wszechstronną wiedzą z zakresu pomocy społecznej, finansów publicznych, prawa administracyjnego oraz znajomości problematyki społecznej, względnie doświadczenie nabywane poza ramami pracy zarobkowej, same w sobie są bez znaczenia dla sprawy. W pozostałym zakresie uzasadnienie skargi zawiera analizę struktury organizacyjnej Stowarzyszenia oraz regulacji prawnych nie mających zastosowania w omawianym przypadku. Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że nie wie skąd się wzięła rozbieżność w okresie pełnienia przez M.G. funkcji prezesa Stowarzyszenia Akademia Pomysłu, odnotowanym w jego oświadczeniu z 31 lipca 2017 r. oraz w zaświadczeniu wystawionym przez to stowarzyszenie w tym samym dniu. Wyraził przypuszczenie, że w zaświadczeniu jest krótszy okres, ponieważ w tym czasie od 2 września 2015 r. prowadzone były przez Stowarzyszenie warsztaty terapii zajęciowej w Bidzinach dla 60 niepełnosprawnych osób. M.G. był założycielem tych warsztatów i kierował nimi do 30 czerwca 2016 r. W 20 godzinach pracy tygodniowo wymienionych w oświadczeniu i zaświadczeniu, nie mieściła się wyłącznie praca w pomocy społecznej, ale także wykonywanie obowiązków prezesa stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest wydane na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2017.1868 ze zm.) dalej u.s.p., rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 stycznia 2018 r. dotyczące uchwały Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 25 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Wskazany termin został zachowany przez organ nadzoru, gdyż wspomniana uchwała z 25 sierpnia 2017 r. została doręczona Wojewodzie Świętokrzyskiemu przy piśmie Starosty Opatowskiego z dnia 13 grudnia 2017 r., które wpłynęło do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 15 grudnia 2017 r., a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu 4 stycznia 2018 r. Warunki formalne skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze również zostały wypełnione. Zgodnie z art. 85 ust. 1 i 3 u.s.p. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak wynika z pisma pełnomocnika Wojewody Świętokrzyskiego z 8 marca 2018 r. (k. 19) oraz z dołączonych do niego dokumentów, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Staroście Opatowskiemu w dniu 4 stycznia 2018 r., a skarga Powiatu Opatowskiego na to rozstrzygnięcie nadzorcze została nadana na adres Wojewody Świętokrzyskiego w Urzędzie Pocztowym w Kunowie w dniu 2 lutego 2018 r. Uchwała w sprawie wniesienia tej skargi została natomiast podjęta w dniu 24 kwietnia 2018 r., co w zgodzie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych wypełnia wymóg określony w art. 85 ust. 3 u.s.p. (por. postanowienia NSA: z 30 listopada 2005 r., II OSK 290/05, z dnia 6 września 2007 r. , I OSK 1158/07 i z 4 stycznia 2011 r.). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy zauważyć, że Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nim nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Opatowie w sprawie powołania na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Czachowie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zmianami), dalej "ustawa", który stanowi, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, świadczy o tym, że spełnienie określonych w nim wymogów stanowi bezwzględny obowiązek. W niniejszej sprawie Zarząd Powiatu w Opatowie uznał, że na wymagany staż pracy M.G. składają się następujące okresy: - od 2009 do 2016 pełnienie funkcji Prezesa Stowarzyszenia Akademia Pomysłu w Bidzinach oraz - od 18 kwietnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. pełnienie obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej. Przedmiotem sporu między stronami jest możliwość zaliczenia do 3-letniego stażu pracy pełnienia funkcji Prezesa ww. Stowarzyszenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że w okresie kiedy M.G. pełnił tę funkcję, był osobą czynną zawodowo, zatrudnioną w pełnym wymiarze czasu pracy jako księgowy i asystent projektu w placówkach oświatowych. Okoliczność ta, zdaniem Sądu przesądza, że M.G. nie posiadał w dacie podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wymaganego 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, na który zresztą powołał się sam skarżący (sygn. II SA/Go 206/16), że przez staż pracy w pomocy społecznej należy rozumieć świadczenie pracy czy to na podstawie umowy o pracę, czy też umowy cywilnoprawnej, jednak mając na uwadze cel, w jakim powyższy wymóg ustawodawca wprowadził, praca ta winna charakteryzować się pewnym natężeniem, częstotliwością wykonywania, pozwalającymi zapoznać się z charakterem pracy, zadaniami jakie wykonują jednostki organizacyjne pomocy społecznej oraz umożliwić nabycie określonego doświadczenia niezbędnego do kierowanie pracą tych jednostek. Takim zamiarem niewątpliwie kierował się ustawodawca wprowadzając odnośnie osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej wymóg posiadania określonego stażu pracy w pomocy społecznej. Słusznie zatem Wojewoda wskazał, że praca zawodowa M.G. i wykazywana w tym samym czasie jego aktywność w Stowarzyszeniu (w wymiarze 20 godzin tygodniowo), nie może być uznana za pracę w jednostkach pomocy społecznej we wskazanych w cytowanym wyżej orzeczeniu ramach. W sytuacji bowiem, gdy pełnienie funkcji Prezesa Stowarzyszenia stanowi dodatkową aktywność osoby czynnej zawodowo, uprawnienie do zaliczenia stażu pracy w omawianym trybie należy wiązać ze świadczeniem pracy zasadniczej. Ponadto z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że w 20 godzinach pracy tygodniowo, czyli 80 godzinach miesięcznie wymienionych w oświadczeniu M. G., nie mieściła się wyłącznie praca w pomocy społecznej, ale także wykonywanie obowiązków prezesa. Przekłada się to na pracę w rozmiarze odpowiadającym zatrudnieniu przez okres mniej niż jednego miesiąca. Nie wiadomo ponadto, ile konkretnie godzin tygodniowo zajmowało M. G. wykonywanie obowiązków wyłączenie związanych z zajmowaną funkcją, a ile związanych z pomocą społeczną. Na marginesie jedynie należy dodać, że istnieje rozbieżność co do długości pełnienia funkcji prezesa, gdyż z pisemnego oświadczenia M.G. datowanego na 31 lipca 2017 r. wynika, że pełnił tę funkcję w okresie od 1 kwietnia 2009 do 30 czerwca 2016, a w zaświadczeniu wydanym przez Stowarzyszenie Akademia Pomysłu podano okres od 2 września 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. Tym bardziej więc brak jest podstaw do bezkrytycznego zaliczenia do wymaganego 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej wskazanego w tym zaświadczeniu okresu. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że samego pełnienia funkcji prezesa stowarzyszenia nie można zaliczyć do stażu pracy w pomocy społecznej, gdyż należy odróżnić, świadczenie pracy w pomocy społecznej, od doświadczenia w pracy z zakresu pomocy społecznej z racji zajmowania określonej funkcji, na co prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda. Pełnienie funkcji prezesa stowarzyszenia, które w zadaniach ma prowadzenie domów pomocy społecznej nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że został spełniony warunek stażu pracy w pomocy społecznej, a jedynie może stanowić o zdobywaniu doświadczenia w tej pracy zwłaszcza, że zarówno z akt administracyjnych jak i z uchwały Zarządu Powiatu w Opatowie nie wynika, na czym konkretnie polegały czynności podejmowane przez M. G., jako Prezesa Stowarzyszenia i jaki był ich związek z pomocą społeczną. Okoliczności tej nie ustalał również Zarząd Powiatu w Opatowie podejmując uchwałę o powołaniu na stanowisko dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Należy też zwrócić uwagę, że tylko mniejsza część z celów Stowarzyszenia Akademia Pomysłu wykazanych w § 10 Statutu tego stowarzyszenia dotyczy jego aktywności z zakresu pomocy społecznej. Natomiast wśród określonych w § 11 tego Statutu sposobów realizacji celów Stowarzyszenia Akademia Pomysłu, tylko nieliczne mogą być odnoszone wprost do zadań z zakresu pomocy społecznej. Bez wyjaśnienia więc, które z tych celów i sposobów ich realizacji i w jakim wymiarze były realizowane przez samo Stowarzyszenie, nie da się stwierdzić wymiaru czasu poświęcanego tygodniowo przez prezesa tego stowarzyszenia na pracę w pomocy społecznej, o jakiej mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Takie szczegółowe ustalenia świadczące o wypełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek powołania na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Czachowie, powinny się znaleźć w uzasadnieniu wydanej na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w zw. z art. 122 ustawy uchwały Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 25 sierpnia 2017 r. Ich brak świadczy o sprzeczności tej uchwały z prawem. Mając to wszystko na uwadze zasadnie Wojewoda stwierdził, że zakwestionowana przez niego uchwała w sposób istotny narusza art. 122 ust. 1 ustawy. Skarżący nie podważył prawidłowości ustaleń organu nadzoru co do tego, że powołany na stanowisko dyrektora nie spełnia wymogu 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej. Dlatego też podniesiony w skardze zarzut jest bezzasadny. Wobec powyższego skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami).