II SA/Ke 123/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Lekarza Weterynarii z dnia [...] Nr: [...] w przedmiocie identyfikacji i rejestracji zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], którą zobowiązano M. Z., właścicielkę stada o numerze [...] do: a). wyjaśnienia w Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa braku w siedzibie stada 1 sztuki bydła o numerze kolczyka: [...], ur. [...], [...], [...], bydło czerwono-białe; b). zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich wszystkich zdarzeń (urodzeń, padnięć, sprzedaży, zakupu) w siedzibie stada bydła; c). powiadomienia o spełnieniu w/w warunków w sposób pisemny Powiatowego Lekarza Weterynarii, - której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2007 r. przez urzędowego lekarza weterynarii w siedzibie stada o numerze [...] stanowiącego własność M. Z., stwierdzono brak 1 sztuki bydła w systemie IRZ o numerze kolczyka [...], ur. [...]. Ponieważ zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91/04 poz. 872 ze zm.), posiadacz zwierzęcia gospodarskiego jest zobowiązany zgłosić kierownikowi Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie 7 dni zmiany liczebności stada, w tym m. in. zbycie zwierzęcia, a według art. 31 ust. 10 w/w ustawy, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Powiatowy Lekarz Weterynarii, albo wyznaczony urzędowy lekarz weterynarii wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości - zasadnie Powiatowy Lekarz Weterynarii, na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez urzędowego lekarza weterynarii w dniu 15 listopada 2007 r. w siedzibie stada, zobowiązał stronę do wyjaśnienia faktu braku 1 sztuki bydła w Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ II instancji uznał za bezzasadny zarzut strony dotyczący przeprowadzenia kontroli bez uprzedzenia. Wymogu takiego nie określa bowiem ustawa o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Niezasadny jest również zarzut posługiwania się w protokole kontroli wyrażeniami obcojęzycznymi. Na drukach protokołów czynności kontrolnych otrzymywanych drogą elektroniczną z Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odstępstwa dotyczące siedzib stad oznaczone są skrótami literowymi i takie oznaczenia warunkują przyjęcie protokołu do elektronicznego systemu bazy danych IRZ. Wyjaśnienia opisanych nieprawidłowości i obowiązujących skrótów literowych znalazły się natomiast w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Skargę na decyzję organu II instancji złożyła M. Z. Zarzuciła w niej, że: 1. brakującą sztukę w stadzie sprzedała w dniu 14 listopada 2007 r. Fakt ten zgłosiła do Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 19 listopada 2007 r., a więc z zachowaniem ustawowego, 7-dniowego terminu, 2. z zasady równego traktowania stron, kultury i dobrego wychowania, a także z konstytucyjnych zapisów dotyczących równości obywateli wobec prawa, ich prawa do wypoczynku, urlopu i swobodnego przemieszczania się wynika, że jeżeli kontrola jest rutynowa i nie ma przesłanek do uznania, że w gospodarstwie doszło do przestępstwa, to każda wizyta organów kontrolujących musi być zapowiedziana, a termin uzgodniony z rolnikiem, 3. protokół z czynności kontrolnych powinien być napisany w sposób zrozumiały dla osoby kontrolowanej, a wszelkie skróty literowe, jeżeli muszą być stosowane dla elektronicznego systemu bazy danych powinny być wyjaśnione nie po fakcie w uzasadnieniu decyzji, ale w protokole, np. w formie legendy na końcu protokołu. Jest to konieczne aby rolnik w trakcie kontroli miał pełną świadomość tego, co podpisuje. W odpowiedzi na skargę Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o rozstrzygnięcie sprawy przez sąd, nie precyzując swojego stanowiska co do skargi. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej okazał decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], którą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa uchylono decyzję tego samego organu z dnia [...], z uwagi na złożenie przez M. Z. w dniu 13 grudnia 2007 r. wyjaśnienia nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie jednak, w związku z ujawnieniem w toku postępowania sądowego faktu uchylenia przez organ I instancji własnej decyzji z dnia [...], od której odwołanie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd administracyjny bowiem, co do zasady ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, LEX 327767). W tej natomiast dacie, tj. w dniu [...] decyzja organu I instancji z dnia [...] nie była jeszcze uchylona. Poza tym na skutek wydania decyzji z dnia [...]nie została wyeliminowana z obrotu prawnego zaskarżona do Sądu decyzja organu II instancji. Stąd aktualna jest wciąż potrzeba jej oceny wywołana rozpatrywaną skargą. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie był przepis art. 31 ust. 10 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, zwanej dalej ustawą o systemie identyfikacji (Dz. U. Nr 91/04 poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem po przeprowadzeniu kontroli powiatowy lekarz weterynarii albo dyrektor oddziału regionalnego Agencji może wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Z przepisu tego wynika więc, że podstawą do wydania decyzji jest stwierdzenie istnienia uchybienia. Uchybieniem jakie według organów administracji miało spowodować wydanie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii decyzji z dnia [...], był stwierdzony w czasie kontroli w dniu 15 listopada 2007 r. brak 1 sztuki bydła w siedzibie stada o numerze [...]. Ani z decyzji organu I, ani II instancji nie wynika, aby przyczyną wydania decyzji z dnia [...] miało być niezgłoszenie przez M. Z. zmiany liczebności jej stada. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wspomina bowiem o tym ani słowem, ani też w podstawie prawnej tamtej decyzji nie znalazł się art. 31 ust. 10 ustawy o systemie identyfikacji. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji przywołuje wprawdzie ten przepis, ale nie formułuje wniosku, aby fakt nie zgłoszenia zbycia 1 sztuki bydła miał spowodować nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponieważ jednak jednym z nałożonych przez organ I instancji zobowiązań było zgłoszenie do rejestru zwierząt gospodarskich wszystkich zdarzeń (urodzeń, padnięć, sprzedaży, zakupu) w siedzibie stada, a organ II instancji powołał się w swym uzasadnieniu na przepis art. 12 i 31 ust. 10 ustawy o systemie identyfikacji uznając w kolejnym zdaniu, że "zasadnie Powiatowy Lekarz Weterynarii, na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2007 r. w siedzibie stada zobowiązał stronę do wyjaśnienie tego faktu w Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa"- należy przyjąć, że nieprawidłowością która spowodowała wydanie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii decyzji z dnia [...] było niezgłoszenie przez M. Z. faktu zmiany liczebności jej stada w terminie 7 dni. Istnienie tego uchybienia nie zostało jednak w toku sprawy stwierdzone. Ustawowe obowiązki nałożone na posiadaczy zwierząt gospodarskich zostały określone w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji. Zgodnie z tym przepisem posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłasza kierownikowi biura (tj. kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa- art. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 1 ustawy o systemie identyfikacji), informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 w terminie 7 dni - w przypadku bydła. Art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz.U.UE.L.00.204.1 ze zm.) stanowi natomiast, że z wyjątkiem hodowców zajmujących się transportem, wszyscy hodowcy bydła zobowiązani są do, po pełnym uruchomieniu skomputeryzowanych baz danych, zgłaszania właściwym władzom wszelkich przewozów do i z hodowli oraz wszelkich urodzin i śmierci zwierząt z hodowli, wraz z datami tych zdarzeń, w okresie ustalonym przez dane Państwo Członkowskie, a wynoszących od trzech do siedmiu dni od daty zajścia danego zdarzenia. Z przytoczonych przepisów wynika, że M. Z., jako posiadacz 1 sztuki bydła o numerze kolczyka: [...], ur. [...] [...], [...], bydło czerwono-białe, miała obowiązek zgłoszenia faktu sprzedaży tego zwierzęcia kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w terminie 7 dni od daty jego przewozu z jej hodowli. Spełnienia, bądź braku spełnienia tego obowiązku jednak organy administracji nie sprawdziły, mimo wyjaśnienia przez M. Z. w odwołaniu z dnia 11 grudnia 2007 r., że jałówkę rasy [...] o numerze kolczyka: [...], ur. [...], sprzedała w dniu 14 listopada 2007 r., o czym zgłosiła w Biurze ARiMR w dniu 19 listopada 2007 r., a więc z zachowaniem ustawowego, 7-dniowego terminu. Według twierdzeń skarżącej fakt sprzedaży jałówki odnotowała natychmiast w swojej Księdze Rejestracji Stada Bydła, oraz wypełniła i złożyła podpisane przez kupującego zgłoszenie przemieszczenia bydła. Te okoliczności nie zostały jednak w ogóle zweryfikowane przez organ II instancji, ani też organ ten nie odniósł się w żaden sposób do tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie wiadomo, czy domniemana nieprawidłowość, która była podstawą decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją - w ogóle miała miejsce. Nie wyjaśniając tej kwestii organy administracji naruszyły zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa. Wbrew treści tego przepisu bowiem organ II instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył również w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 kpa. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie potwierdzenie powołanego przez skarżącą faktu zgłoszenia przemieszczenia 1 sztuki bydła o numerze kolczyka: [...], ur. [...] r. w Biurze ARiMR w dniu 19 listopada 2007 r., a więc z zachowaniem ustawowego, 7-dniowego terminu, nie byłoby podstaw do stwierdzenia istnienia w stadzie M. Z. jakichkolwiek nieprawidłowości, a więc i do nakładania na nią jakichkolwiek obowiązków, w tym zwłaszcza obowiązku zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich wszystkich zdarzeń w siedzibie jej stada. Należy zgodzić się również z zarzutem skargi dotyczącym nieczytelności protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2007 r. Zgodnie z art. 8, 9 i 11 kpa, organy administracji publicznej: obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie do pogodzenia z ustanowionymi w przytoczonych przepisach ogólnymi zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej oraz zasady przekonywania, jest takie sformułowanie treści protokołu z czynności kontrolnych mogącego być podstawą nałożenia na obywatela obowiązków, które operuje nieznanymi powszechnie skrótami i symbolami, dotyczącymi tak istotnej części protokołu kontroli, jak rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości odnośnie siedziby stada. Tego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie usprawiedliwia ani cel jaki przyświeca użyciu skrótów w treści protokołu (możliwość przyjęcia protokołu do elektronicznego systemu bazy danych IRZ), ani też fakt wyjaśnienia rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości w uzasadnieniu decyzji. Jak to bowiem trafnie wskazano w skardze, konieczność użycia skrótów nie uniemożliwia wyjaśnienia ich znaczenia w innej części protokołu kontrolnego, np. w formie legendy, odnośników bądź objaśnień, a wyjaśnienie ewentualnych nieprawidłowości dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę jest spóźnione i nie realizuje przytoczonych zasad postępowania administracyjnego, które muszą być respektowane nie tylko przy wydawaniu decyzji administracyjnej, ale i w ciągu całego postępowania. Odnosząc się do zarzutu niepowiadomienia skarżącej o terminie przeprowadzonej kontroli należy wyrazić pogląd, że z treści art. 31 ust. 6 ustawy o systemie identyfikacji wynika, że kontrolowany, względnie upoważniona przez niego osoba powinni być obecni w czasie czynności kontrolnych, skoro mają obowiązek podpisania protokołu z kontroli, a organ kontrolujący ma obowiązek odnotowania przyczyn ewentualnej odmowy podpisu. W celu realizacji tego obowiązku konieczne jest albo zawiadomienie strony o terminie kontroli, albo przystąpienie do niej tylko w razie obecności w miejscu kontroli kontrolowanego lub upoważnionej przez niego osoby. Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że kontrola przeprowadzona w siedzibie stada skarżącej w dniu 15 listopada 2007 r. odbyła się w obecności ojca M. Z. - G. Z., który podpisał protokół z czynności kontrolnych jako osoba reprezentująca producenta. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 kpa), to zastosowany w czasie przedmiotowej kontroli sposób reprezentacji strony nie naruszał przepisów, jeśliby przyjąć, że niniejsza sprawa na etapie przeprowadzanej, rutynowej kontroli, miała charakter o jakim mowa w przytoczonym przepisie. Wskazane wyżej wadliwości przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego i wynikłe z nich wadliwości poczynionych ustaleń spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Ze względu na ujawniony na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. fakt wydania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii decyzji z dnia [...], którą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa uchylono decyzję tego samego organu z dnia [...], przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić, czy wskazana decyzja z dnia [...] jest ostateczna, a jeśli tak, to winien ocenić, czy w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, od której odwołanie będzie ponownie rozpatrywał organ odwoławczy, istnieje jeszcze przedmiot niniejszego postępowania. W razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie organ rozważy możliwość zastosowania przepisu art. 105 § 1 kpa. W razie pozytywnej odpowiedzi na wskazane pytanie organ II instancji dokona pełnych ustaleń wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a zwłaszcza tego czy M. Z. wykonała obowiązki, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o systemie identyfikacji, co pozwoli dopiero na końcowe załatwienie sprawy. Organ będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 u.p.p.s.a.