II SA/Ke 124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania T. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 30 września 2013 r. znak: [...] udzielającą J. i E. małż. K. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. 857 przy ul. K. 23 w J. Z uzasadnienia organu II instancji wynika, że od 1997 roku na wniosek T. W., w związku z zacienianiem jego działki przez budynek sąsiada, toczyło się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na opisanej powyżej działce. Postanowieniem z dnia 12 marca 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego nałożył na J. i E. K. obowiązek opracowania i przedłożenia opinii technicznej budynku gospodarczego, ponieważ stwierdzono, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 1990-1994 bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z naruszeniem § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, tj. przepisów obowiązujących w okresie jego budowy. Zgodnie z tymi przepisami budynek powinien być usytuowany w odległości co najmniej 4 m od granicy działki lub 3 m w przypadku ściany budynku nie posiadającej otworów bądź bezpośrednio przy granicy. Tymczasem przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 0,53 m od granicy z działką T. W. Do 2011r. w sprawie zapadały różne rozstrzygnięcia, w tym zostały wydane dwa wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16.01.2001r., sygn. akt S.A./Kr 1048/98 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9.08.2006r. sygn. akt II SA/Kr 2572/02. W ostatnim z wymienionych wyroków Sąd zalecił organom ponowną ocenę materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy w niniejszej sprawie wykluczone są przesłanki do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. i w zależności od rozstrzygnięcia tej kwestii dokonanie wykładni art. 40 cyt. ustawy w tym, czy użyte w tym przepisie sformułowanie "dokonanie zmian i przeróbek" dotyczyć może rozbudowy obiektu budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu 24 marca 2011 r. PINB wydał decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego. W wyniku rozpatrzenia odwołania T. W., WINB decyzją z dnia 23 maja 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i w to miejsce orzekł na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. o nałożeniu na J. i E. małż. K. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego o wym. 7,07 x 5,30 m, nakazując w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r. wystąpić z kompletnym wnioskiem do PINB, do którego należy dołączyć 2 egz. oceny technicznej stwierdzającej zdatność przedmiotowego budynku do użytku opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. II SA/Ke 472/11, WSA w Kielcach oddalił skargę T. W. na ww. decyzję. Wniesiona od powyższego wyroku skarga kasacyjna T. W. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 559/12. Wnioskiem z dnia 21.09.2011r. J. i E. małż. K. zwrócili się do PINB o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Do wniosku załączyli ocenę techniczną sporządzoną przez E. N. stwierdzającą zdatność ww. budynku do użytku. Z opinii tej wynika ponadto, ze przedmiotowy budynek nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia lub pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Ustalenia powyższe legły u podstaw wydania przez organ I instancji opisanej na wstępie decyzji z dnia 30 września 2014 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W odwołaniu T. W. podniósł, że przepis art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie może być podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, ponieważ do chwili obecnej nie wykonano zmian i przeróbek mających na celu dostosowanie obiektu do obowiązujących przepisów. Przesłanką dokonania przedmiotowych zmian i przeróbek jest zaś ustawa nowelizująca Prawo budowlane, dopuszczająca legalizację samowoli budowlanej, pod warunkiem wybudowania obiektu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem autora odwołania przedmiotowy obiekt narusza wskazane przepisy, ponieważ jest usytuowany w odległości 56 cm od granicy z jego działką. Niezbędna zatem jest jego zgoda na takie usytuowanie. Przemilczenie przez orzekające w niniejszej sprawie sądy ustawy nowelizującej Prawo budowlane w odniesieniu do legalizacji samowoli budowlanych podważa z kolei ich wiarygodność i obiektywizm. WINB utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał, że brak podstaw do orzeczenia w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 37 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., a także brak podstaw do nakazania robót w celu doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. został potwierdzony przez orzekające w niniejszej sprawie sądy. W szczególności nie dopatrzyły się one naruszenia prawa w wydanej na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzji z dnia 23 maja 2011 r. nakładającej na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym w sytuacji gdy w sprawie toczącej się w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., dotyczącej samowoli budowlanej, nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 37 i art. 40 tej ustawy, to powinna ona zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji. Jako podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, co do którego stwierdzono jego zdatność do użytku organ wskazał art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji powtarzając argumentację podniesioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja WINB, utrzymująca w mocy wydaną w trybie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) decyzję PINB udzielającą J. i E. małż. K. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego. Zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest konsekwencją ustalenia, że przedmiotowy obiekt został samowolnie wybudowany w latach 1990-1994 oraz regulacji zawartej w art. 103 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), w myśl której do obiektów, których samowolna budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne – stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do treści art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (w związku z wybudowaniem obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37), dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (ust. 2). Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (ust. 3). Skarżący zakwestionował prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie cyt. art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowisko to pozostaje jednak w sprzeczności z wyrokami tut. Sądu z dnia 26 października 2011 r., sygn. II SA/Ke 472/11, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 559/12, zapadłymi w sprawie zakończonej decyzją WINB z dnia 23 maja 2011 r. uchylającą decyzję PINB z dnia 24 marca 2011 r. i w to miejsce orzekającą, na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., o nałożeniu na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r. NSA, oddalając skargę kasacyjną T. Wi. od wyroku tut. Sądu z dnia 26 października 2011 r., przesądził, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., ze względu na wzniesienie spornego budynku bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wyjaśnił, że w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. NSA podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Skoro pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Przeszkodą dla legalizacji nie powinna być okoliczność, że budynek już jest użytkowany. Zgodnie z art. 170 Ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym wojewódzki sąd administracyjny w innym składzie), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 Ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98; z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 1268/05, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 Ppsa, bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3). Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 426/08). W świetle powyższego, w sytuacji związania Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oceną prawną odnośnie zasadności zastosowania w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., zarzut skarżącego w tym zakresie należy uznać za chybiony. Udzielenie inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego jest konsekwencją wcześniejszych rozstrzygnięć wydanych zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r. stanowisko organów co do zgodności z prawem nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku twierdzenia skarżącego, który domagał się wykonania zmian i przeróbek w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. dopuszczające legalizację samowoli budowlanej pod warunkiem wybudowania obiektu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Stanowisko skarżącego stanowi w istocie polemikę z prawomocnymi rozstrzygnięciami sądów administracyjnych i jako takie jest chybione z uwagi na treść art. 170 Ppsa. W świetle powyższego zadanie organu ograniczało się do sprawdzenia, czy przedmiotowy obiekt jest zdatny do użytku. Opinię w tym zakresie – "Ocenę techniczną budynku garażowo-gospodarczego" autorstwa techn. bud. E. N. – załączono do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie z dnia 21 września 2011 r. W opracowaniu tym stwierdzono, że budynek jest sprawny technicznie i nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Opinia powyższa nie została w żaden sposób podważona przez skarżącego. W konsekwencji organ, biorąc pod uwagę powyższą opinię oraz stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie przez sądy administracyjne, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.